Odpowiedź do KE: nie rozumiecie polskiej demokracji

Strona polska nie dostrzega prawnych możliwości realizacji zaleceń, co wynika w pierwszym rzędzie z faktu, iż ich wykonanie oznaczałoby naruszenie przez organy państwa obowiązującej konstytucji i ustawodawstwa - tak polski rząd odpowiedział na zalecenia Komisji Europejskiej ws. praworządności.

Redakcja serwisu Lex.pl dotarła do pełnej treści dokumenty wysłanego do Brukseli. Poniżej jego treść.  

Stanowisko strony polskiej w sprawie Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 27 lipca 2016 roku dot. praworządności w Polsce

Warszawa, 27 października 2016 r.

W dniu 27 lipca 2016 r. Komisja Europejska wydała Zalecenie w sprawie praworządności w Polsce. Obawy Komisji Europejskiej dotyczyły:

1.mianowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego i niewykonania wyroków Trybunału z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. odnoszących się do tych kwestii;
2.nieopublikowania orzeczeń w Dzienniku Ustaw i niewykonania wyroku z dnia 9 marca 2016 r. oraz wyroków wydanych przez Trybunał Konstytucyjny od dnia 9 marca 2016 r.;
3.skutecznego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego oraz skuteczności kontroli zgodności z Konstytucją nowych przepisów, w szczególności w świetle ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przyjętej przez Sejm w dniu 22 lipca 2016 r.

Uwaga formalna
Niezależnie od oceny merytorycznej Zalecenia Komisji Europejskiej, w kontekście punktu 76 Zalecenia należy podkreślić, że jego ewentualne wykonanie nie należy w większości do kompetencji Rządu RP. Zgodnie z Konstytucją, Zalecenie mogłyby zostać ewentualnie wykonane przez inne organy państwa, na które Rząd nie ma wpływu.
Uwagi merytoryczne
1.W odniesieniu do wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego Komisja niewłaściwie odczytała stan prawny, co mogło wpłynąć na przyjęte założenia i oceny.
a)Według Komisji „W dniu 19 listopada 2015 r. Sejm znowelizował, w trybie przyspieszonym, ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, umożliwiając stwierdzenie nieważności wyboru sędziów dokonanego w trakcie poprzedniej kadencji Sejmu oraz mianowanie pięciu nowych sędziów. W dniu 25 listopada 2015 r. Sejm przyjął uchwałę o stwierdzeniu nieważności pięciu kandydatur wybranych przez Sejm poprzedniej kadencji i w dniu 2 grudnia powołał pięciu nowych sędziów” (pkt 4 s. 8 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Nowelizacja ustawy o TK z 19 listopada 2015 r. nie miała na celu umożliwienia stwierdzenia nieważności wyboru sędziów poprzedniej kadencji. Uchwalona 19 listopada 2015 r. ustawa o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928) weszła w życie 5 grudnia 2015 r. To oznacza, że przyjęcie 25 listopada 2015 r. pięciu uchwał w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r., w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1131; M.P. poz. 1132; M.P. poz. 1133, M. P. poz. 1134, M. P. poz. 1135) oraz wybór w dniu 2 grudnia 2015 r. pięciu nowych sędziów nie mógł być oparty na treściach wprowadzonych przez tę ustawę.
Nowelizacja ustawy o TK z 19 listopada 2015 r. zaczęła więc obowiązywać już po tym, gdy doszło do stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał w sprawie wyboru przez Sejm VII kadencji sędziów Trybunału i po wyborze sędziów Trybunału przez Sejm VIII kadencji. Ustawa ta nie mogła kształtować procedury wyboru sędziów TK 2 grudnia 2015 r.
b)Zdaniem KE wnioski skierowane do TK dotyczyły zajęcia stanowiska w sprawie decyzji Sejmu VII i VIII kadencji o wyborze sędziów TK. Komisja wskazała, że: „W związku z tym Trybunał wydał dwa wyroki w dniach 3 i 9 grudnia 2015 r.” (pkt 5 s. 8 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Wnioski do Trybunału Konstytucyjnego podmiotów wskazanych w art. 191 Konstytucji mogły dotyczyć jedynie tego, co mieści się w zakresie kompetencji polskiego sądu konstytucyjnego, a więc badania zgodności danego aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu.
Art. 191 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: „Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą: 1) Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, 2) Krajowa Rada Sądownictwa w zakresie, o którym mowa w art. 186 ust. 2, 3) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, 4) ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, 5) kościoły i inne związki wyznaniowe, 6) podmioty określone w art. 79 w zakresie w nim wskazanym”.
Sprawy określone w art. 188 Konstytucji dotyczą: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, 2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, 3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, 4) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, 5) skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Z tego wynika, że wnioski złożone do Trybunału nie mogły odnosić się do decyzji Sejmu w sprawie wyboru sędziów, bo Trybunał nie może o tej kwestii orzekać, co przyznał umarzając wnioski grupy posłów w sprawie zbadania uchwał o wyborze sędziów w postanowieniu z 7 stycznia 2016 r., sygn. U 8/15. Przywołaną w sentencji tego postanowienia podstawą prawną umorzenia jest art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Przepis ten stanowi, że Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne.
Podstawowym argumentem umorzenia zaprezentowanym w uzasadnieniu postanowienia U 8/15 było uznanie, że tego rodzaju uchwały (tj. w sprawie wyboru sędziego TK lub w sprawie braku mocy prawnej uchwały w sprawie wyboru sędziego TK) nie stanowią aktu normatywnego (przepisu prawa) w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji. Nie spełniają one bowiem warunków formalnych i materialnych przewidzianych dla tej kategorii aktów i z tego powodu nie mieszczą się w kognicji TK. Tym samym Trybunał wydając postanowienie potwierdził brak swoich kompetencji do oceny funkcji kreacyjnej Sejmu, jak i działań sejmowych w zakresie sejmowej samooceny wykonywania tych funkcji. Warto tu przypomnieć, że umorzenie postępowania odpowiada występującemu w literaturze przekonaniu, że: „Postanowienia formalne, w tym o umorzeniu postępowania, nie są aktami rozstrzygającymi sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji TK. Przeciwnie, stanowią formalnoprawny wyraz stanowiska TK o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał odstępuje w ten sposób od wydania „orzeczenia”, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP” (zob. A. Mączyński, J. Podkowik, Artykuł 190, Nb 22, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1179).
Wyroki TK wydane 3 i 9 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15 i K 35/15) dotyczyły więc konstytucyjności określonych przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie stwierdzały one, czy wybór sędziów TK został dokonany prawidłowo, czy też nie.
c)Komisja stwierdziła, że: „[w] swoim wyroku z dnia 3 grudnia 2015 Trybunał Konstytucyjny orzekł między innymi, że Sejm poprzedniej kadencji miał prawo wybrać trzech sędziów w miejsce sędziów, których kadencja upłynęła w dniu 6 listopada 2015 r. Jednocześnie Trybunał wyjaśnił, że Sejm nie miał prawa wybrać sędziów mających zastąpić tych, których kadencja miała upłynąć w grudniu. W wyroku odniesiono się też wyraźnie do spoczywającego na Prezydencie Rzeczpospolitej Polskiej obowiązku niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm” (pkt 6 s. 8 Zalecenia Komisji Europejskiej).
W polskim systemie prawnym wiążącym elementem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest jego sentencja. Tylko sentencja jest ogłaszana we właściwym dzienniku urzędowym. Uzasadnienie orzeczenia nie ma mocy prawnej. Może ułatwić zrozumienie toku rozumowania Trybunału przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ale nie może wyręczać organów zobowiązanych do wykonania orzeczenia TK.
Zasadą jest, że wyrok o zgodności przepisu z Konstytucją powoduje, że adresat normy prawnej może ją stosować, a wyrok o niezgodności przepisu z Konstytucją powoduje usunięcie tego przepisu z systemu prawnego.
W wyroku z 3 grudnia 2015 r. Trybunał orzekł, że: „Art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1: a) jest zgodny z art. 112 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 i art. 197 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, c) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji”.
Trybunał wyraźnie podkreślił w sentencji, że normy, o których orzekał odnosiły się do sędziów Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., a nie do osób, które miały być wybrane. To, w jaki sposób Trybunał uzasadniał swoje rozstrzygnięcie nie ma charakteru wiążącego i powszechnie obowiązującego. Nie tworzy też stanu prawa. Z tego względu nie można mówić, że „Trybunał Konstytucyjny orzekł między innymi, że Sejm poprzedniej kadencji miał prawo wybrać trzech sędziów w miejsce sędziów, których kadencja upłynęła w dniu 6 listopada 2015 r. Jednocześnie Trybunał wyjaśnił, że Sejm nie miał prawa wybrać sędziów mających zastąpić tych, których kadencja miała upłynąć w grudniu.”. Taka teza, postawiona przez Komisję Europejską nie wynika z sentencji wyroku o sygn. K 34/15.
Prawdą jest, że w sentencji wyroku TK odniósł się do spoczywającego na Prezydencie RP obowiązku niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm. Należy jednak podkreślić, że TK wypowiedział się w ten sposób o rozumieniu normy prawnej, a nie o tym, że Prezydent RP musi zastosować dany przepis w odniesieniu do konkretnego sędziego, wymienionego z imienia i nazwiska. Wyrok TK – poza sprawami z zakresu rozstrzygania sporów kompetencyjnych - nie może zobowiązywać innych organów do określonego zastosowania przepisów w danym przypadku. Trybunał nie jest sądem faktów, ale sądem prawa. W przedmiotowej kwestii TK rozstrzygał wniosek konstytucyjny grupy posłów dotyczący zgodności norm ustawy z Konstytucją, a nie spór kompetencyjny.
Na marginesie należy też stwierdzić, że – mimo iż Trybunał wydaje tzw. wyroki interpretacyjne – to Konstytucja RP z 1997 r. nie przyznała mu prawa dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. O ile więc Trybunał może orzec, że przepis jest zgodny albo niezgodny z Konstytucją, to nie może wymagać od innych organów, by stosowały wykładnię przepisu podyktowaną im przez Trybunał. Z wcześniejszych doświadczeń wynika, że sądy, w szczególności Sąd Najwyższy nie zawsze przyjmuje rozumienie przepisów, o których TK orzekł w wyroku interpretacyjnym. Jako przykład można przywołać uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 17 grudnia 2009 r., sygn. III PZP 2/09, której Sąd Najwyższy nadał moc zasady prawnej. Sąd Najwyższy orzekł, że „orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 404[1] KPC”.
d)Komisja stwierdziła, że: „W dniu 9 grudnia Trybunał Konstytucyjny unieważnił między innymi podstawę prawną, na której oparł się Sejm nowej kadencji, dokonując wyboru trzech sędziów w miejsce tych, których kadencja wygasła w dniu 6 listopada 2015 r., pomimo faktu, że stanowiska te zostały już zgodnie z prawem obsadzone przez Sejm poprzedniej kadencji” (pkt 7 s. 8 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Niepoprawne jest twierdzenie, że Sejm VIII kadencji oparł wybór 3 sędziów na przepisie, który Trybunał unieważnił 9 grudnia 2015 r. w sprawie K 35/15. Trybunał orzekał 9 grudnia 2015 r. o konstytucyjności art. 137a ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale ten przepis nie był podstawą wyboru żadnego z sędziów w 2015 r. Należy przypomnieć, że przepis ten wszedł w życie 5 grudnia 2015 r. Podstawą wyboru sędziów 2 grudnia 2015 r. był art. 194 ust. 1 Konstytucji RP i art. 17 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2015 r. Procedura wyboru przebiegała zgodnie z przepisami Regulaminu Sejmu.
Nietrafną oceną Komisji jest konkluzja, że stanowiska sędziowskie zostały obsadzone, gdyż Sejm stwierdził w drodze uchwał z 25 listopada 2015 r. brak mocy prawnej uchwał w sprawie wyboru sędziów TK z 8 października 2015 r. Jednakże nawet jeśliby nie uznać tych uchwał Sejmu, to wobec osób wybranych 8 października 2015 r. nie zostały przeprowadzone wszystkie czynności prawnie doniosłe prowadzące do skutecznego objęcia mandatu. Stanowiska sędziowskie nie były obsadzone, co pośrednio potwierdził Trybunał w uzasadnieniu do sprawy K 34/15. Trybunał - odnosząc się do obsady miejsc opróżnionych przez sędziów TK, którym kadencja zakończyła się w 2015 r. stwierdził, że „(…) obsadzenie stanowisk sędziowskich jeszcze nie nastąpiło, gdyż nie została dopełniona ostatnia czynność doniosła prawnie (tj. ślubowanie sędziów Trybunału wobec Prezydenta), derogacja stosownego zakresu art. 137 ustawy o TK ma ten skutek, że dalsze postępowanie powinno zostać przerwane i zamknięte […]”.
Komisja Europejska nie uznaje również, że stanowiska sędziowskie zostały obsadzone, nawet przez 3 osoby wybrane przez Sejm 8 października 2015 r. To pokazuje niekonsekwencje rozumowania Komisji. Z jednej strony twierdzi ona, że trzech sędziów wybranych w grudniu 2015 r. zostało wybranych na miejsca już obsadzone, z tego względu, że Trybunał orzekł o tym, że wybór 3 sędziów w październiku był legalny. Z drugiej strony Komisja stwierdza jednak, że Trybunał nie mógł orzekać o ustawie o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (sprawa K 47/15) w składzie 13 osobowym, ponieważ Trybunał Konstytucyjny liczył wówczas tylko 12 sędziów (9 marca 2016 r.). Komisja podkreśla też, że: „Pomimo tych wyroków trzech sędziów wyznaczonych przez Sejm poprzedniej kadencji nie objęło stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej nie odebrał od nich ślubowania” (pkt 8 s. 9 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Skoro więc, zdaniem Komisji, Trybunał liczy 12 sędziów, to znaczy, że pozostałe miejsca w TK nie są obsadzone i istnieją wakaty. Jeśli tak, to te wakaty istniały także w grudniu, kiedy Sejm VIII kadencji wybierał 5 sędziów. Z tego wynika również, że w grudniu 2015 r. sędziowie ci zostali więc wybrani legalnie na miejsca nieobsadzone. Złożenie przez nich ślubowania wobec Prezydenta RP zakończyło procedurę obsadzania stanowiska.
e)Komisja stwierdziła, że: „Pomimo tych wyroków trzech sędziów wyznaczonych przez Sejm poprzedniej kadencji nie objęło stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej nie odebrał od nich ślubowania. Mimo braku ważnej podstawy prawnej odebrał on natomiast ślubowanie od trzech sędziów wyznaczonych przez Sejm nowej kadencji” (pkt 8 s. 9 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Znów należy podkreślić, że wyroki TK dotyczyły przepisów ustawy o TK, a nie sytuacji poszczególnych osób wybranych przez Sejm na sędziów TK 8 października 2015 i 2 grudnia 2015 r. Ani w wyroku z
3 grudnia 2015 r. o sygn. K 34/15 ani w wyroku z 9 grudnia 2015 r. o sygn. K 35/15 Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności podstawy prawnej dokonanego 2 grudnia 2015 r. wyboru sędziów TK. Podstawą tą na pewno nie był uznany za zakresowo niekonstytucyjny przepis art. 137a ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który wszedł w życie 5 grudnia, czyli już po wyborze sędziów oraz po zaprzysiężeniu 4 z nich.
W stwierdzeniu Komisji widać więc pewną niedokładność i brak informacji na temat stanu prawnego obowiązującego w chwili wyboru sędziów TK oraz przyjmowania od nich przysięgi, która umożliwiła obsadzenie stanowiska sędziego.
f)Komisja jest zdania, „że jeśli chodzi o mianowanie sędziów, wiążące i ostateczne wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. nie zostały w dalszym ciągu wykonane. Wyroki te wymagają lojalnej współpracy ze strony polskich instytucji państwowych, aby zapewnić – zgodnie z zasadą praworządności – objęcie stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez trzech sędziów wybranych przez Sejm poprzedniej kadencji, a nie przez trzech sędziów wybranych przez Sejm nowej kadencji bez ważnej podstawy prawnej. Fakt, iż wyroki te nie zostały wykonane, budzi poważne obawy co do poszanowania zasady praworządności, gdyż przestrzeganie ostatecznych wyroków sądów jest zasadniczym i nieodłącznym obowiązkiem państwa prawnego” (pkt 12 s. 9 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Ponownie należy podkreślić, że wyroki TK z 3 i 9 grudnia 2015 r. nie dotyczą mianowania sędziów. Kluczowe wydaje się tu wyjaśnienie, że nie są to wyroki sądu powszechnego w sprawie indywidualno-konkretnej (zobowiązujące ściśle wskazany w wyroku podmiot do konkretnie określonego w wyroku działania). Wykonanie wyroku TK polega na tym, że jeśli dany przepis został uznany za niekonstytucyjny, to w przypadku, gdy bez tego przepisu system prawny nie może funkcjonować, konieczna jest reakcja prawodawcza i uchwalenie przepisu zgodnego z Konstytucją. Wyrok TK nie może zastąpić czynności związanej z wyborem, czy obsadzeniem stanowiska sędziego TK. Takie rozumowanie jest sprzeczne z istotą funkcjonowania polskiego Trybunału Konstytucyjnego, jak i Konstytucją RP.
Niesłuszne jest również twierdzenie, że 3 sędziów z grudnia 2015 r. zostało wybranych bez ważnej podstawy prawnej.
g)Komisja przypomniała, że: „[w] jednym z pism rząd polski wskazał na istnienie w Polsce zwyczaju konstytucyjnego dotyczącego mianowania sędziów, który jego zdaniem uzasadnia stanowisko przyjęte przez Sejm nowej kadencji. Komisja pragnie jednak zauważyć – podobnie jak uczyniła to Komisja Wenecka – że to właśnie Trybunał Konstytucyjny ma za zadanie interpretować i stosować krajowe przepisy i zwyczaje konstytucyjne, a tymczasem Trybunał nie odniósł się do takiego zwyczaju w swoich wyrokach. Wyrok z dnia 3 grudnia potwierdzający podstawę prawną wyboru przez Sejm poprzedniej kadencji trzech sędziów na stanowiska zwolnione dnia 6 listopada nie może zostać uchylony przez odwołanie się do istniejącego rzekomo zwyczaju konstytucyjnego, którego istnienia Trybunał nie uznał.” (pkt 13 s. 9 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Trybunał, jak każdy inny organ władzy publicznej interpretuje i stosuje przepisy prawne. Dokonuje jednak w tym zakresie wykładni operatywnej. Żaden z przepisów Konstytucji RP nie daje Trybunałowi prawa do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawnych, która obowiązywałaby wszystkie organy państwa. Wręcz przeciwnie, w stosunku do stanu prawnego sprzed wejścia w życie Konstytucji z 1997 r., tego rodzaju uprawnienie zostało Trybunałowi odebrane. Ani Konstytucja ani ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie zawierały przepisu przyznającego Trybunałowi prawa dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni aktów normatywnych. Przed wejściem w życie tych aktów Trybunał miał prawo do wydawania uchwał abstrakcyjnych stanowiących o wykładni prawa. Stan prawny po 1997 r. wyeliminował tę kompetencję.
Należy podkreślić, że brak kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw przez Trybunał Konstytucyjny potwierdza art. 188 Konstytucji, z którego wynika zamknięty zakres i katalog uprawnień Trybunału Konstytucyjnego. Nawet w przypadku instytucji pytań prawnych do TK (art. 193 Konstytucji), instytucja ta nie dopuszcza możliwości zadawania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych o wykładnię przepisów aktu normatywnego. Potwierdza to Trybunał w swoim bogatym orzecznictwie.
Ponadto trzeba ponownie przypomnieć, że w wyroku K 34/15 Trybunał nie orzekał o prawnej podstawie wyboru sędziów przez Sejm VII kadencji. Orzekał jedynie o przepisie, który dotyczył zgłaszania kandydatów na sędziego TK. Uchwały podjęte 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziów TK jako podstawy prawne wskazywały art. 194 ust. 1 Konstytucji i art. 17 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
h)Komisja uznała, że: „[…] sprowadzanie skutków tych wyroków do zwykłego obowiązku opublikowania ich przez rząd, jak podnoszą polskie władze, zaprzeczałoby istnieniu wszelkich prawnych i operacyjnych skutków wyroków z dnia 3 i 9 grudnia. W szczególności przeczyłoby to obowiązkowi przyjęcia przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej ślubowania od tych sędziów, który to obowiązek został potwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny” (pkt. 14 s. 9 Zalecenia Komisji Europejskiej).
Nie jest możliwe przypisanie Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji, których nie ma, a jego orzeczeniom treści i skutków, które z nich nie wynikają, bo nie mogą wynikać w świetle konstytucyjnych uprawnień Trybunału. Trybunał Konstytucyjny nie ma prawa formułować obowiązków innym organom państwa w wyrokach oceniających zgodność ustaw z konstytucją. Jedynym nakazem, jaki może sformułować jest stworzenie obowiązku działania w wyroku kompetencyjnym. Nie jest to jednak nakaz konkretnego działania, ale określenie, jaki organ ma obowiązek działania co do zasady.
i)„Komisja zauważa wreszcie, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym przyjęta w dniu 22 lipca 2016 r. nie jest zgodna z wyrokami wydanymi dnia 3 i 9 grudnia. Zgodnie z art. 90 i art. 6 ust. 7 Prezes Trybunału Konstytucyjnego przydziela sprawy sędziom, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej, ale jeszcze nie podjęli obowiązków sędziego. Przepis ten wydaje się dotyczyć sytuacji niezgodnego z prawem wyboru trzech sędziów dokonanego przez Sejm nowej kadencji w grudniu 2015 r. Umożliwiłoby to tym sędziom objęcie funkcji przy wykorzystaniu wakatów, na które Sejm poprzedniej kadencji powołał już trzech sędziów w sposób zgodny z prawem. Przepisy te są w związku z tym sprzeczne z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. oraz z opinią Komisji Weneckiej”.
Eksperci Komisji nietrafnie definiują pozycję Trybunału Konstytucyjnego w polskim systemie ustrojowym. Należy podkreślić, że wzorcem kontroli konstytucyjności prawa nie może być wyrok TK. Nie jest on ani źródłem prawa powszechnie obowiązującego ani aktem normatywnym. Na pewno nie jest to akt, który stoi w hierarchii wyżej niż ustawa.
Art. 188 Konstytucji nie wymienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako punktu odniesienia do orzekania o zgodności z nim innych aktów normatywnych. Orzeczenie takie nie ma waloru Konstytucji, ani umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Treść art. 188 Konstytucji wskazuje zaś, że tylko te akty, zgodnie z Konstytucją mogą być wzorcem kontroli w sprawie badania hierarchicznej zgodności prawa.
Do tego Komisja ocenia normę z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2016 r. niewłaściwie przyjmując, że wspomniane wyroki były rozstrzygnięciami indywidualno-konkretnymi, dotyczącymi legalności wyboru sędziów TK. Po raz kolejny należy wspomnieć, że TK nie ma prawa do rozstrzygania ważności z Konstytucją aktów indywidualno-konkretnych. Sam Trybunał potwierdza to w sentencji postanowienia U 8/15.
2.Odnośnie do ogłaszania orzeczeń TK, problemem jest pytanie, czy wydawane przez TK rozstrzygnięcia są w rozumieniu prawa wyrokami Trybunału. Rozstrzygnięcia te, jak wskazuje część sędziów TK w zdaniach odrębnych, nie spełniają wymogów polskiego systemu prawnego przewidzianego przez ustawę z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Chodzi tu o omijanie przepisów dotyczących przydzielania spraw sędziom, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP (art. 6 ust. 7 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym) oraz przepisów o składzie orzekającym (art. 26 ust. 3 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym).
Z art. 26 ust. 3 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że: „[s]ędziów do składu orzekającego Trybunału, w tym przewodniczącego składu i sędziego sprawozdawcę, wyznacza prezes Trybunału spośród wszystkich sędziów Trybunału, według kolejności alfabetycznej uwzględniając przy tym rodzaje, liczbę oraz kolejność wpływów spraw do Trybunału”. Wszyscy sędziowie Trybunału to, zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji - 15 sędziów. Jeśli więc Prezes TK pozbawia możliwości udziału w składach orzekających sędziów Trybunału, mimo że na gruncie art. 6 ust. 7 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym jest zobowiązany do przydzielenia spraw sędziom, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP, to jest to działanie niezgodne z prawem. Konsekwencją działania sprzecznego z ustawą jest naruszenie art. 7 Konstytucji, w myśl którego „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.
Niezależnie od powyższego, uwagi Komisji są częściowo nieaktualne, gdyż dotyczyły one zagadnienia braku publikacji orzeczeń TK pod rządami ustawy o TK z 2015 r. Kierując się dobrem Państwa, Sejm nakazał w przepisie przejściowym ustawy z 22 lipca 2016 r. ogłoszenie rozstrzygnięć Trybunału wydanych z naruszeniem prawa, z wyjątkiem tych, które dotyczyły przepisów, jakie utraciły moc obowiązującą przed wejściem w życie tej ustawy (zob. art. 89 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym). Ustawodawca podjął te kroki właśnie po to, aby negatywne skutki bezprawnych działań Trybunału Konstytucyjnego w jak najmniejszym stopniu dotknęły adresatów norm prawnych, o których Trybunał rozstrzygał z naruszeniem przepisów ustawy, a więc obywateli.
Co do wydanego z naruszeniem prawa rozstrzygnięcia K 47/15 to po wejściu w życie ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym straciło ono znaczenie, gdyż akt, którego dotyczyło utracił moc obowiązującą. Uchylone zostały więc przez ustawodawcę także te przepisy, które w tym rozstrzygnięciu zostały uznane za niekonstytucyjne. Cel kontroli zainicjowanej w sprawie K 47/15 został zrealizowany poprzez uchwalenie i wejście w życie nowej ustawy o TK.
3.W kwestii negatywnej oceny dokonanej przez Komisję Europejską wobec ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, należy przede wszystkim podkreślić, że Komisja Europejska nie posiada kompetencji traktatowych do oceny zgodności ustaw państw członkowskich z ich Konstytucją, czy z międzynarodowymi standardami. Problematyka sądownictwa konstytucyjnego nie należy też do kompetencji Unii Europejskiej.
Ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym zasadniczo opiera się na rozwiązaniach obowiązujących wcześniej - w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r. - ustawie, która działała 18 lat i nie budziła wątpliwości z punktu widzenia „europejskich standardów”. Nawet zaproponowana numeracja artykułów nie odbiega od oznaczeń i systematyki ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r.
Ustawa z 22 lipca 2016 roku bierze również pod uwagę szereg wcześniejszych rekomendacji, zaprezentowanych m.in. przez Komisję Wenecką. Dotyczą one: braku możliwości wszczynania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK na wniosek Prezydenta RP lub Ministra Sprawiedliwości; obniżenia kworum wymaganego do orzekania w pełnym składzie do co najmniej jedenastu sędziów TK; wprowadzenia szeregu istotnych wyjątków od zasady wyznaczania rozpraw zgodnie z kolejnością wpływu spraw; wprowadzenia zwykłej większości głosów przy podejmowaniu decyzji oraz skrócenia terminu przeprowadzenia rozprawy do 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o jej terminie.
4.Komisja wyraziła niepokój związany z tym, że ograniczenie działalności TK uniemożliwi ocenę wielu nowych przepisów i ustaw, które dotykają praw podstawowych (np. ustawa medialna, ustawa o Policji, ustawa o prokuraturze, ustawa antyterrorystyczna). Komisja skupiając się na ostatnio uchwalonych ustawach, zdaje się nie poświęca uwagi w równej mierze faktowi, że oprócz tych ustaw na ocenę Trybunału czekają inne wcześniejsze, które także dotyczą ważnych problemów konstytucyjnych. Dążenie do szybkiego oceniania obecnie uchwalanych przepisów, a zapominanie o zalegających sprawach nie buduje autorytetu Trybunału.
Jednocześnie należy zauważyć, że obawy Komisji Europejskiej dotyczące ostatnio uchwalonych ustaw nie znajdują podstaw, co wyjaśniono poniżej.
Ustawa z dnia 22 czerwca 2016 roku o Radzie Mediów Narodowych wprowadziła powoływanie zarządów, rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji oraz Polskiej Agencji Prasowej przez Radę Mediów Narodowych, niezależną instytucję sprawującą nadzór i zarządzanie nad mediami publicznymi w sposób niezależny od administracji rządowej. Dalsze prace legislacyjne zmierzające do przekształcenia spółek publicznej radiofonii i telewizji w instytucje mediów narodowych i zmiany sposobu finansowania publicznego tych mediów zostały wstrzymane w związku z potrzebą notyfikacji Komisji Europejskiej planowanych ustaw o mediach publicznych i o składce audiowizualnej.
Jeśli chodzi o zmiany dotyczące ustawy o służbie cywilnej to należy podkreślić, że zmiany dotyczą tylko i wyłącznie stanowisk kierowniczych, bezpośrednio realizujących politykę rządu i z tego względu przewidują bardziej elastyczną formę nawiązania i rozwiązania stosunku pracy. Równocześnie zmiany te nie naruszają w żaden sposób trwałości zatrudnienia urzędników mianowanych, którzy po odwołaniu ze stanowiska kierowniczego powracają do korpusu służby cywilnej na poprzednio zajmowane stanowisko.
Nowe przepisy dotyczące ustawy o policji przewidują podobne rozwiązania m.in. w zakresie ochrony danych osobowych, jakie zastosowano w ostatnio przyjętych ustawach w innych państwach członkowskich UE, co związane jest z coraz bardziej niepewną sytuacją dotyczącą zagrożeń terrorystycznych i bezpieczeństwa międzynarodowego. Co więcej, ustawa z 16 stycznia 2016 r., zmieniająca m.in. ustawę o policji stanowi wykonanie wyroku TK z 30 czerwca 2014 r. i realizuje wiele zawartych w nim rekomendacji.
Z kolei ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych ma za zadanie m.in. wdrożyć postanowienia Protokołu Dodatkowego z 2015 roku do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi, sporządzonego w dniu 16 maja 2005 roku w Warszawie. Zarzuty wobec ustawy (m.in. dot. rzekomego ograniczania wolności zgromadzeń lub możliwość blokowania sieci telekomunikacyjnych) nie uwzględniają szeregu obostrzeń i ograniczeń, jakie wiążą się z wprowadzanymi rozwiązaniami oraz kontroli sądowej nad decyzjami w tym zakresie. Przegląd całokształtu uregulowań nie może więc budzić wątpliwości w zakresie zgodności z prawami podstawowymi.
5.Po przeprowadzonej analizie Komisja uznała, że „w Polsce istnieje systemowe zagrożenie praworządności. Fakt, że Trybunałowi Konstytucyjnemu uniemożliwia się zapewnienie w pełni skutecznej kontroli zgodności prawa z Konstytucją ma negatywny wpływ na jego integralność, stabilność i prawidłowe funkcjonowanie, które jest jedną z podstawowych gwarancji praworządności w Polsce. Tam, gdzie w ramach wymiaru sprawiedliwości ustanowiono Trybunał Konstytucyjny, jego skuteczność jest jednym z podstawowych elementów praworządności”.
Komisja nie wykazała, w jaki sposób uniemożliwia się TK zapewnienie skutecznej kontroli zgodności prawa z Konstytucją. Skoro sama Komisja powołuje się na orzeczenia Trybunału wydane w okresie tzw. kryzysu konstytucyjnego, to znaczy, że organ ten ma zdolność orzekania i wykonuje swoje funkcje.
Ustawa z 22 lipca 2016 r. weszła w życie i porządkuje nieprawidłowości wynikające z wydawania wadliwych rozstrzygnięć przez Trybunał po 9 marca 2016 r. W Trybunale wyznaczane są rozprawy, a zatem organ ten funkcjonuje. To znaczy, że nie można mówić o systemowym zagrożeniu praworządności.
6.Podsumowując należy stwierdzić, co następuje:
a)po pierwsze Komisja zaleca: „pełne wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r., zgodnie z którymi stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego ma objąć trzech sędziów wybranych zgodnie z prawem przez poprzedniego ustawodawcę w październiku 2015 r., a nie trzech sędziów wybranych przez nowego ustawodawcę bez ważnej podstawy prawnej”.
Postulowane wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. jest niemożliwe, bo opiera się ono na budzących zasadnicze wątpliwości przesłankach, o których była mowa wcześniej (wyroki z 3 i 9 grudnia 2015 r. nie mówiły, którzy sędziowie mają objąć stanowiska, a sędziowie wybrani przez Sejm VIII kadencji nie byli wybrani bez ważnej podstawy prawnej).
b)po drugie Komisja zaleca: „ogłoszenie i pełne wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. i jego późniejszych wyroków oraz zagwarantowanie automatycznego ogłaszania przyszłych wyroków niezależnie od decyzji władzy wykonawczej lub ustawodawczej”.
Rozstrzygnięcia wydane po 9 marca 2016 r. zostały ogłoszone na podstawie przepisu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 22 lipca 2016 r. Uchylenie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 r. spowodowało, że rozstrzygnięcie o sygn. K 47/15 stało się bezprzedmiotowe.
Automatycznego ogłaszania orzeczeń TK nie można zapewnić. W polskim porządku prawnym Konstytucja tworzy jedynie materialno-prawny nakaz ogłaszania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w odpowiednim dzienniku urzędowym. Dopiero ustawa precyzuje zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (zob. art. 88 ust. 2 Konstytucji), a także upoważnia do tego konkretny organ. Bez ustawowych podstaw, ani ogłaszanie aktów, ani ich wejście w życie nie jest możliwe pod rządami Konstytucji z 1997 r.
c)po trzecie Komisja zaleca: „zagwarantowanie zgodności wszelkich nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, w tym z wyrokami z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. i 9 marca 2016 r. oraz pełnego uwzględnienia w tych nowelizacjach opinii Komisji Weneckiej; zagwarantowanie, aby skuteczność Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta Konstytucji nie była podważana przez wymogi – czy przez pojedyncze wymogi czy też przez łączne skutki wymogów – jak opisane powyżej wymogi dotyczące kworum, rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu, możliwości wstrzymania przez Prokuratora Generalnego rozpoznania spraw, odraczania narad lub przepisów przejściowych dotyczących niezakończonych spraw oraz zawieszenia postępowania”.
Prawodawca tworząc prawo jest zobowiązany do przestrzegania Konstytucji. Ten najwyższy akt w państwie wyznacza kierunki działalności prawodawczej i tworzy ramy prawne tego działania. Inne organy krajowe i podmioty międzynarodowe mogą służyć pomocą i inspirować działalność prawodawczą, jednak nie mogą zastępować prawodawcy (a w wypadku przepisów o Trybunale Konstytucyjnym – ustawodawcy) w tworzeniu prawa. W tym zakresie ustawodawca ma swobodę, którą ograniczyć mogą tylko zasady i normy konstytucyjne, i ewentualnie postanowienia umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie.
d)po czwarte Komisja zaleca: „zagwarantowanie, aby Trybunał Konstytucyjny mógł dokonać kontroli zgodności prawa z Konstytucją przyjętej w dniu 22 lipca 2016 r. nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przed jej wejściem w życie; opublikowanie i pełne wykonanie wyroku Trybunału w tej sprawie”.
Polskie prawo nie przewiduje obowiązkowej kontroli ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przez ten Trybunał przed wejściem ustawy w życie. Wręcz przeciwnie, generalny model kontroli ma charakter następczy i uprawnia szerokie grono podmiotów, w tym organy administracji publicznej (Prezydenta Rzeczypospolitej, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajową Radę Sądownictwa), organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, kościoły i inne związki wyznaniowe, do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie zgodności prawa z Konstytucją. Jedynie Prezydent RP ma prawo skierować ustawę do kontroli jej zgodności z Konstytucję przed jej podpisaniem. Decyzja ta należy do uprawnień Prezydenta, które nie podlegają kontrasygnacie (zob. art. 122 ust. 3 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 9 Konstytucji). Żaden z organów państwa nie jest w stanie tego Prezydentowi nakazać. Zatem polskie prawo w samej Konstytucji gwarantuje możliwość dokonania kontroli ustawy przed dniem jej wejścia w życie. Wymuszanie takiego działania pochodzące ze struktur lub organów międzynarodowych jest naruszeniem suwerenności Państwa.
Ponadto należy wskazać, że Trybunał orzekał już o ustawie z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 39/16. Badając sprawę Trybunał naruszył przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2015 r., na podstawie której orzekał, między innymi w zakresie składu sędziowskiego, praw uczestników postępowania, warunków wydania orzeczenia na posiedzeniu niejawnym i wyłączenia sędziego.
e)Postulowane zaniechanie działań i wypowiedzi publicznych, które mogłyby podważyć legitymację i skuteczne działanie Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru prawnego. Wystarczy skonstatować, że w Polsce zagwarantowana jest wolność słowa. W szczególności gwarancja dotyczy swobody krytyki osób publicznych. Przy czym krytyka odnosząca się do sędziów Trybunału Konstytucyjnego ma miejsce w związku z ich ponadstandardową aktywnością, w tym licznymi medialnymi wystąpieniami Prezesa TK, które przekraczają granice konstytucyjnego nakazu apolityczności sędziów. Jest to sposób, w jakim społeczeństwo, w tym niektórzy politycy wyrażają swoją dezaprobatę dla takiego zachowania.

Konkludując należy stwierdzić, iż państwo członkowskie wobec którego postawiony zostaje zarzut o wysokiej wadze istnienia systemowego zagrożenia praworządności ma prawo oczekiwać od instytucji formułującej go wypełnienia obowiązku zachowania szczególnej staranności i rzetelności. Polska, licząc na obiektywny i konstruktywny dialog z Komisją Europejską z żalem odnotowuje, że zasady te nie zostały dochowane w procesie przygotowywania Zalecenia. W efekcie strona polska nie dostrzega prawnych możliwości realizacji przedstawionego Zalecenia, wynikające w pierwszym rzędzie z faktu, iż ich wykonanie oznaczałoby naruszenie przez organy państwa obowiązującej Konstytucji i ustawodawstwa. Po drugie, część przekazanych Zalecenia straciła znaczenie po wejściu w życie nowej ustawy o TK z dnia 22 lipca 2016 roku. Należy podkreślić, że przyjęte ustawodawstwo dotyczące Trybunału Konstytucyjnego nie ma negatywnego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca skorzystał z uprawnienia przyznanego mu w art. 197 Konstytucji do stworzenia regulacji prawnej określającej organizację i tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w dobrej wierze i zgodnie z zasadą lojalnej współpracy między organami państwowymi. Zalecenie Komisji Europejskiej jest oparte na nieuprawnionej tezie o zasadniczej roli Trybunału Konstytucyjnego w polskim systemie prawnym w zapewnieniu praworządności w Polsce. Komisja nie bierze pod uwagę, że rozstrzyganie spraw konstytucyjnych zostało w Konstytucji powierzone nie tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu, ale także innym podmiotom, których zakres kompetencji i funkcjonowanie nie uległo zmianie, w tym Trybunałowi Stanu i Prezydentowi RP. Istniejący spór polityczny wokół organizacji i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego nie może być podstawą do formułowania twierdzenia, że w Polsce istnieje systemowe zagrożenie praworządności.