Nie poganiajmy rządu do szybszej legislacji!

W planowaniu legislacyjnym nie chodzi o to, aby przyjąć jak najwięcej ustaw, lecz by przyjąć te, które są konieczne - twierdzi dr Tomasz Zalasiński, konstytucjonalistą z Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, współautor Barometru Legislacyjnego Ernst&Young. - Nie ulega wątpliwości, że pośpiech nie służy dobrej legislacji. Dlatego tym bardziej działalność legislacyjna rządu powinna być prowadzona według przyjętego wcześniej i przemyślanego programu. Rząd w II połowie 2010 r. poprawił swoją sprawność legislacyjną, gdyż udało mu się przyjąć 52 proc. zaplanowanych projektów ustaw, gdy jeszcze przed rokiem przyjmował jedynie niespełna 30 proc.

Rozmowa z dr Tomaszem Zalasińskim, konstytucjonalistą z Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, współautorem Barometru Legislacyjnego Ernst&Young

- Nie da się w 100 procentach zaplanować i zrealizować planów, gdyż grają tu rolę doraźne interesy i potrzeby rządu.

- Regułą powinno być planowanie prac legislacyjnych na etapie rządowym. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach powinno się od niej odstępować i przyjmować projekt pozaplanowy. Niestety obecnie nadal zbyt wiele projektów ustaw przyjmowanych jest przez rząd pozaplanowo. W II półroczu 2010 r. przyjęto 51 z 98 zaplanowanych projektów ustaw, ale obok tego przyjęto także aż 40 projektów pozaplanowych.

- Jakie to były ustawy pozaplanowe?

 - Pozaplanowo przyjęto szereg bardzo ważnych prawnie i społecznie ustaw. Dokonano tą drogą nowelizacji czterech kodeksów, wprowadzając m.in. do Kodeksu karnego przestępstwo stalkingu, czyli uporczywego nękania, a także przyjęto głośną nowelizację ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dotyczącej dopalaczy. Projekty te powinny zostać ujęte w programie legislacyjnym rządu, a w przypadku zmian w kodyfikacjach bezwzględnie w pracach legislacyjnych powinny uczestniczyć odpowiednie Komisje Kodyfikacyjne.

 - Rząd często przygotowuje projekt ustawy, który następnie jest wnoszony do Sejmu przez posłów koalicji, jako poselski, np. taki los spotkał nowelizację ustawy o ustroju sądów powszechnych. Jest to tendencja nieprawidłowa?

 - Oczywiście, że jest to tendencja nieprawidłowa. Wobec projektów poselskich są mniejsze wymagania formalne, niż wobec rządowych, nie trzeba np. przeprowadzać pełnej oceny skutków regulacji oraz przygotowywać projektów aktów wykonawczych. Dlatego przygotowanie projektów przez rząd i wnoszenie jako inicjatywy poselskie należy uznać za „drogę na skróty”, która niekoniecznie dobrze wpływa na jakość projektów. Ilość projektów poselskich posłów koalicji rządowej z roku na rok się jednak zmniejsza, w całym 2008 r. było ich 52, natomiast w 2010 już jedynie 24 projekty. Można mieć zatem nadzieję, że ogólna tendencja w zakresie jakości planowania legislacji rządowej się poprawia.

 - Na czym buduje Pan tę nadzieje?

 - Rząd zaczął przywiązywać wagę do planowania legislacyjnego i poprawa w tym zakresie swoją skuteczność. Poszukuje także najefektywniejszego sposobu planowania. Aktualnie obok programu prac legislacyjnych dotyczących projektów ustaw i założeń do ustaw rząd prowadzi i udostępnia do wiadomości publicznej listę projektów, nad którymi prowadzi prace legislacyjne bez wskazania terminu ich przyjęcia (znajdują się na niej 253 projekty). W założeniu projekty te, po ich merytorycznym przygotowaniu, znajdą się w programie legislacyjnym, co pozwoli na ich prawidłowej przyjęcie. Rządowe Centrum Legislacji przygotowało w tym zakresie stosowną nowelizację ustawy o lobbingu. Być może poza sprawnością planowania zmiany te pozwolą na podniesienie jakości legislacyjnej projektów.  

 - Jak zbadać ich jakość?

 - Ocena jakości legislacyjnej projektów ustaw należy do prawników oraz specjalistów od ekonomicznej analizy prawa, pracujących w ramach administracji publicznej, a także działających w ramach instytucji społeczeństwa obywatelskiego (np. Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji im. S. Batorego). Ekonomiczna analiza prawa ma tutaj znaczenie podstawowe, gdyż nawet najlepiej legislacyjnie przygotowany projekt, gdy wadliwie ocenić jego skutki ekonomiczno – społeczne, będzie złym prawem. Brak pełnej i prawidłowej oceny skutków regulacji to najsłabsza strona legislacji rządowej i częsta przyczyna sprzeciwu społecznego wobec zmian prawa.   

- Czy są pozytywne przykłady?

- Takim przykładem mogą być zmiany w szkolnictwie wyższym. Projekt przygotowano w oparciu o dobrze opracowane założenia, a w toku prac rządowych i sejmowych toczyła się pierwsza od wielu lat poważna dyskusja o kierunku rozwoju szkolnictwa wyższego. Przeprowadzono także wysłuchanie publiczne ustawy w Sejmie RP. Projekt wywołał oczywiście rozbieżne oceny, ale dochowano wszystkich standardów legislacyjnych jego konsultacji z zainteresowanym środowiskiem.