Ewa Stryczyńska

JEŚLI ODWOŁANIE, TO Z NAMYSŁEM
Przegląd najnowszego orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu powszechnego

Artykuł pochodzi z kwartalnika Krajowa Rada Sądownictwa 4/2015>>>

Analiza statystyczna najnowszych danych obejmujących lata 2014 i 2015 (do końca września tego roku) daje podstawę do stwierdzenia o znikomej skuteczności odwołań rozpatrywanych przez Sąd Najwyższy (SN) od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa (KRS, Rada) w sprawach indywidualnych dotyczących obsad wolnych stanowisk sędziowskich. W 2014 r. SN wydał orzeczenia w 63 takich sprawach, przy czym w odniesieniu do 56 odwołań wydał wyroki oddalające, natomiast w 7 sprawach przychylił się do odwołań, uchylając uchwały KRS do ponownego rozpoznania. Do końca września 2015 r. natomiast SN oddalił 34 odwołania, uchylił zaś do ponownego rozpoznania jedynie dwie uchwały Rady. Dane te należy odnieść do ogólnej liczby wydanych przez KRS uchwał, aby ustalić stopień ich zaskarżalności. W 2014 r. KRS wydała 310 uchwał dotyczących obsad wolnych stanowisk sędziowskich, a do końca września 2015 r. – 273 uchwały. Oznacza to, że w 2014 r. w zaledwie 2,2% spraw KRS ponownie rozpatrywała uchylone przez SN uchwały, w 2015 r. zaś jedynie w odniesieniu do 0,7% wszystkich wydanych uchwał.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa do kompetencji KRS należy m.in. roz-patrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych oraz przedstawianie Prezydentowi RP wniosków o powołanie sędziów w tych sądach. To niezwykłej wagi uprawnienie Rady należy postrzegać w konstytucyjnym umocowaniu jej kompetencji w art. 186 ust. 1 Konstytucji RP , z którego wynika pełnienie przez Radę w porządku ustrojowym państwa funkcji „strażnika” niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Mając zatem na uwadze tę nadrzędną misję, KRS rozpatruje zgłoszenia kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie.
W sprawach indywidualnych Rada po wszechstronnym rozważeniu sprawy podejmuje uchwały na podstawie udostępnionej, złożonej w toku trwania postępowania dokumentacji oraz wyjaśnień uczestników postępowania lub innych osób (art. 33 ust. 1 u.KRS). Gdy na dane stanowisko sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, to najpierw zespół członków Rady (wyznaczony w trybie przewidzianym w art. 31 u.KRS) opracowuje listę rekomendowanych kandydatów, kierując się, przy ustalaniu ich kolejności na liście, przede wszystkim oceną kwalifikacji, a ponadto uwzględniając doświadczenie zawodowe, opinie przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone przez kandydatów do karty zgłoszenia, a także opinię kolegium właściwego sądu oraz ocenę właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów
(art. 35 ust. 1 i 2 u.KRS). Rada na posiedzeniu rozpatruje i ocenia wszystkie zgłoszone kandydatury i podejmuje uchwałę obejmującą rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów (art. 37 ust. 1 u.KRS), co oznacza, że może przedstawić Prezydentowi RP kandydata z wnioskiem o powołanie, może także odmówić wystąpienia z takim wnioskiem. Odmowa może być podyktowana różnymi względami wynikającymi z konkretnego stanu faktycznego. W każdym jednak razie uchwała swym zakresem podmiotowym obejmuje wszystkich kandydatów, którzy zgłosili się w danym postępowaniu.
Każda uchwała KRS podjęta w sprawie indywidualnej, bez względu na to czy dla zgłaszającego się kandydata jest pozytywna, czy negatywna, wymaga uzasadnienia (art. 42 ust. 1 u.KRS). Uczestnik postępowania ma zaś prawo wnieść od niej odwołanie do SN na zasadach określonych w art. 44 u.KRS. Wniesienie odwołania powoduje, co oczywiste, że uchwała Rady pozostaje nieprawomocna do czasu rozpoznania odwołania przez SN, co z kolei skutkuje niemożnością otrzymania nominacji przez osobę, co do której Rada wystąpiła do Prezydenta RP z wnioskiem o powołanie, jak również niemożnością zgłoszenia się na inne wolne stanowisko sędziowskie przez samego odwołującego się.
Wolą ustawodawcy kognicja SN w zakresie rozpoznawania odwołań została ograniczona do zbadania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, przy odpowiednim stosowaniu przepisów postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej. Odesłanie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej oznacza w szczególności, że granice rozpoznawania przez SN sprawy zainicjowanej odwołaniem uczestnika postępowania przed Radą są limitowane zakresem zaskarżenia uchwały oraz podstawami odwołania .
Z analizy motywów orzeczeń SN, wydanych w wyniku rozpoznania odwołań od uchwał Rady w sprawach indywidualnych, wy-nika, że w zakresie podstaw odwołania od uchwał Rady zasadniczo nie ma zastosowania art. 3983 § 1 k.p.c., regulujący kwestię podstaw kasacyjnych, gdyż w przypadku odwołań od uchwał Rady podstawy te są określone w art. 44 ust. 1 zdanie pierwsze u.KRS, który stanowi, że odwołanie można wnieść z powodu sprzeczności uchwały z prawem, a zatem zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami postępowania. Nie chodzi przy tym o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego , gdyż stosowanie tych przepisów w postępowaniu przed Radą wyłącza art. 2 u.KRS. Nie są to również przepisy kodeksu postępowania cywilnego, co wynika z art. 1 k.p.c. Szczegółowe zasady postępowania przed Radą zostały unormowane w przepisach rozdziału 3 obecnie obowiązującej ustawy o KRS i to one mogą stanowić punkt odniesienia dla podnoszonych w odwołaniach od uchwał KRS zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Naruszenia te muszą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, odzwierciedlony w treści zaskarżonej uchwały. Tak sformułowane podstawy zaskarżenia wyznaczają zaś zakres kognicji SN w tej kategorii spraw.
Przedmiotem badania ze strony SN pozostaje jedynie procedura podejmowania uchwały przez KRS, a nie przesłanki, które zadecydowały o jej treści . Trybunał Konstytucyjny (TK) w uzasadnieniu wyroku z 27.05.2008 r. zauważył, że ani szczególna, konstytucyjna pozycja ustrojowa KRS, ani fakt, że w postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie odbierają postępowaniu przed KRS w sprawach indywidualnych, dotyczących powołania na stanowiska sędziowskie, charakteru postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania w kwestii oceny kandydata i przedstawienia wniosku o jego powołanie na stanowisko sędziego ma bowiem charakter sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Jako taka zatem uchwała podlega kontroli sądowej w zakresie właściwym tego rodzaju sprawom, tj. pod kątem legalności, przestrzegania stosownych procedur prawnych. Merytoryczna ingerencja Sądu w rozstrzygnięcia Rady jest natomiast niedopuszczalna, gdyż wkraczałaby w sferę szczególnego władztwa Rady wynikającego z samych norm konstytucyjnych.
Z utrwalonego stanowiska, wynikającego z bogatego dorobku SN w omawianych sprawach, wynika, że SN, rozpatrując odwoła-nie, w żadnym razie nie zastępuje Rady w jej ustawowo wyznaczonym zadaniu polegającym na rozpatrzeniu i ocenie kandydatów do pełnienia urzędu sędziego, wobec czego nie przeprowadza powtórnego badania kwalifikacji zawodowych, w tym etycznych, kandydata do pełnienia urzędu sędziego. Sąd Najwyższy nie ma bowiem kompetencji do merytorycznego rozpatrywania kwalifikacji kandydata na sędziego, nie weryfikuje dokonanego przez Radę wyboru według reguł zasadności, a jedynie rozstrzyga o zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, będąc przy tym, co warto podkreślić, związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi jej podstawę. W tej kwestii stanowisko SN wydaje się utrwalone, jednolite, poparte wieloma rozstrzygnięciami .
Kandydat na stanowisko sędziowskie nie ma roszczenia o nabór do służby, a przepisy o ustroju sądów powszechnych wyzna-czają tylko minimalne, konieczne wymagania, jakie powinien spełnić każdy kandydat ubiegający się o objęcie urzędu sędziego. Spełnienie zatem przesłanek wynikających z ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych to warunek konieczny, zapewniający jedynie uczestniczenie w konkursie, a nie jego pozytywne zakończenie.
Sąd Najwyższy w swoich orzeczeniach podnosi, że rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych obejmuje kompetencję KRS do badania stopnia dojrzałości zawodowej kandydatów , a zasadniczym kryterium wyboru kandydata do urzędu sędziego są jego kwalifikacje zawodowe i cechy osobowościowe . Samo zatem niezadowolenie lub subiektywne poczucie pokrzywdzenia kandydata do objęcia stanowiska sędziego nie stanowi usprawiedliwionej podstawy odwołania od uchwały o nieprzedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie na wakujące stanowisko sędziowskie, jeżeli odwołujący się nie wskazał uzasadnionych zarzutów, które potwierdzałyby rzeczywiste stosowanie wobec jego kandydatury nierównych lub dyskryminujących kryteriów dostępu do wakujących stanowisk sędziowskich w porównaniu do innych kandydatur zgłoszonych w tej samej procedurze konkursowej . Jeżeli zatem uzasadnienie zaskarżonej uchwały umożliwia ocenę, że w postępowaniu nominacyjnym Rada rozważyła wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w odniesieniu do wszystkich kandydatów, to zarzut braku podstaw do nieprzedstawienia danej kandydatury Prezydentowi RP przy wyborze osób rekomendowanych z wnioskiem o powołanie należy uznać
za bezzasadny.
Wymaga podkreślenia, że w razie ubiegania się kilku osób o powołanie na wolne stanowisko sędziowskie obowiązkiem Rady jest wyjaśnienie, jakie kryteria ocenne uwzględniła, dokonując wyboru, w jej ocenie, najlepszego kandydata pretendującego do objęcia stanowiska. Zakres rozważań KRS poświęconych analizie „gorszych” kandydatów może być zróżnicowany w zależności od okoliczności konkretnego przypadku, przy czym powinien być szerszy w stosunku do kandydatów o zbliżonej sytuacji faktycznej, lokujących się blisko granicy rozdzielającej kandydatury „zwycięskie” od „przegranych” . Nie oznacza to jednak, że kandydaturę każdej ze zgłaszających się osób Rada ma obowiązek szczegółowo opisać w uzasadnieniu uchwały z uwzględnieniem wszystkich możliwych do zastosowania kryteriów, czy też elementów ocennych mających znaczenie w danym postępowaniu konkursowym.
Należy wskazać, że każde postępowanie nominacyjne przed KRS zachowuje swój indywidualny i odrębny byt, który w zasadniczej mierze jest uwarunkowany przymiotami kandydatów biorących udział w poszczególnych konkursach . Z tej przyczyny okoliczność, że w danym postępowaniu zakończonym przez Radę wydaniem uchwały, w której dana kandydatura nie została przedstawiona Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu sędziowskiego, nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku innej procedury konkursowej, w której ten sam kandydat może zostać objęty wnioskiem
o powołanie.
Wybór kryteriów oceny oraz przypisanie poszczególnym kryteriom określonej wagi przy ocenie kandydatów w danym postępo-waniu konkursowym jest domeną Rady, niepodlegającą kontroli Sądu w postępowaniu odwoławczym . Kontrola SN nad postępowaniem dotyczącym przedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie na stanowisko sędziego obejmuje bowiem wyłącznie ocenę, czy Rada przestrzegała w danym postępowaniu jednolitych kryteriów oceny kandydata i procedur postępowania, związanych z oceną kandydatury i przedstawieniem wniosku Prezydentowi RP .
Jest to konsekwencją weryfikowania w ramach kontroli sądowej przestrzegania praw obywateli wynikających z art. 32 ust. 1 (zasada równości wobec prawa) oraz art. 60 (zasada równego dostępu do służby publicznej) Konstytucji RP. Sąd Najwyższy może oceniać sposób zastosowania wybranych przez KRS kryteriów z punktu widzenia respektowania zasady równego traktowania oraz zasady niedyskryminacji przy dostępie do służby publicznej, obowiązkiem zaś Rady jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały kryteriów, jakimi się kierowała w postępowaniu konkursowym przy wyborze najlepszych jej zdaniem kandydatów .
Ponadto żadne z kryteriów przyjętych przez Radę przy ocenie kandydatów do pełnienia urzędu sędziego nie ma charakteru decydującego. Nie jest również wymagane uszeregowanie kandydatów na podstawie każdego z uwzględnionych kryteriów. Decyduje bowiem ocena całościowa wynikająca z łącznego zastosowania przez Radę wszystkich bądź wybranych kryteriów . Wyłonienie kandydata, który ma zostać przedstawiony do nominacji sędziowskiej, nie ma cech bezpośredniej rywalizacji poszczególnych kandydatów między sobą, gdyż istotą postępowania nominacyjnego nie jest szczegółowe porównanie „każdego z każdym”, tak aby ważone były cechy kandydata przedstawionego z każdym z tych, którzy nie przeszli procedury z pozytywnym wynikiem. Ostateczne stanowisko KRS, któremu daje wyraz uchwała, odzwierciedla sumę wielu cech każdego z kandydatów, by w ten sposób wyłonić osobę o najwyższych kwalifikacjach spośród ubiegających się o nominację dającą obraz jednego jako „najlepszego” ze wszystkich . Wybór kandydata przedstawianego Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie na stanowisko sędziowskie nie może być redukowany do wyników algorytmu matematycznego . To Rada ma konstytucyjne uprawnienie dokonywania wyboru kandydatów, których przedstawia Prezydentowi RP, dlatego też ocena przydatności kandydata należy do Rady, a jeżeli została dokonana za pomocą właściwych kryteriów i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik, to SN jedynie sprawdza, czy przy użyciu tych kryteriów Rada nie przekroczyła granic swobodnego uznania .
Sąd Najwyższy uznaje, że pominięcie w uzasadnieniu uchwały indywidualnego omówienia i rozważenia kandydatów nieprzed-stawionych z wnioskiem o powołanie jest dopuszczalne przy wielości kandydatów, gdy ich nieprzedstawienie nie budzi wątpliwości . Zdaniem SN w sytuacji, gdy w postępowaniu konkursowym bierze udział wielu kandydatów, szczegółowe odniesienie się do wszystkich osób, które nie zostały przez KRS przedstawione Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na sta-nowisku sędziego, nie jest konieczne. Nie prowadzi do uwzględnienia odwołania, gdy z zestawienia uzasadnienia uchwały z dokumentacją postępowania wynika, że odwołujący się kandydat spełnia kryteria zastosowane przez KRS w mniejszym, czy nawet porównywalnym stopniu w odniesieniu do kandydatów wybranych przez Radę.
Jak wynika z powyższego, wprawdzie sam dobór przez Radę kryteriów oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie zasadniczo pozostaje poza zakresem kompetencji SN przy sprawowaniu kontroli legalności uchwał Rady, jednakże nie dotyczy to sytuacji, gdy kryteria te naruszają podstawowe reguły prawne, w tym zwłaszcza konstytucyjne zasady odnoszące się do jednakowego dostępu do stanowisk w sferze publicznej oraz równego traktowania i niedyskryminacji .
Niespełnienie wymagań w zakresie jednoznacznego i przejrzystego wskazania kryteriów, które w określonej procedurze kon-kursowej zostały zastosowane przez Radę, jako stanowiące podstawę dokonania wyboru jednego spośród wielu kandydatów, może stanowić skuteczną podstawę zarzutów odwołania. Z uzasadnienia uchwały Rady powinno zatem wynikać, jakie kryteria ocenne zostały zastosowane jako płaszczyzna porównawcza dla uczestników postępowania i czy w istocie uzasadnione jest stwierdzenie, że w odniesieniu do tych elementów oceny wyróżniony przez Radę uczestnik kryteria te spełnia w stopniu wyższym niż osoba, dla której konkurs zakończył się niepowodzeniem. Nie może zatem zabraknąć porównania elementów składających się na ocenę kan-dydata przyjętych przez Radę jako różnicujące w danej procedurze nominacyjnej. Uzasadnienie uchwały powinno zatem pozwalać na jednoznaczną ocenę, czy Rada wszechstronnie rozważyła wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co jest szczególnie istotne w tych postępowaniach, w których o jedno wolne stanowisko sędziowskie ubiega się kilka osób .
W przypadku podjęcia przez KRS uchwały o nieobsadzeniu w procedurze konkursowej wolnego stanowiska powinnością Rady jest wyjaśnienie motywów, którymi się kierowała przy podejmowaniu takiej decyzji. Zdaniem SN decyzja o nieobsadzeniu stanowiska wymaga precyzyjnego wyjaśnienia poprzez wskazanie w uzasadnieniu uchwały obiektywnie usprawiedliwionych kryteriów naboru, tak aby było czytelne, dlaczego kwalifikacje osób, które zgłosiły się w danym postępowaniu konkursowym i spełniają wymagania ustawowe, nie były odpowiednie do podjęcia uchwały o rekomendacji jednego z kandydatów do objęcia wolnego stanowiska . Dotyczy to w szczególności takich postępowań, w których występuje wielość kandydatów spełniających wymagania ustawowe.

Summary
Ewa Stryczyńska
Think before filling appeals
Review of latest case law of the Supreme Court
in matters of appeals against resolutions
of the National Council of the Judiciary concerning appointment for the post of a general court judge

It follows from the rich case law of the Supreme Court in matters of appeals against resolutions of the National Council of the Judiciary concerning appointments to vacant posts of judges that when the Supreme Court examines appeals, it by no means replaces the Council in its statutory task of checking and assessing candidates for judges, hence it does not re-examine the professional qualifications, including the ethical ones, of candidates for judges. The Supreme Court does not have the power to conduct an examination of the professional qualifications of candidates for judges, nor does it verify the Council’s choice on the basis of the principles of legitimacy. It only decides whether the challenged resolution is consistent with the law, being bound by the findings of fact on which the resolution is based. In this regard, the Supreme Court’s standpoint seems well-rooted, uniform and supported by numerous decisions.


Ewa Stryczyńska
Autorka jest sędzią Sądu Apelacyjnego w Warszawie,
dyrektorem Wydziału Prawnego Biura Krajowej Rady Sądownictwa.
 
Artykuł pochodzi z kwartalnika Krajowa Rada Sądownictwa 4/2015>>>