Coraz więcej nowych przepisów, krótsze vacatio legis

Skokowo zwiększa się liczba nowych i zmienionych przepisów. W 2023 roku ogłoszono aż 143 155 nowych aktów prawnych – ponad 15 tys. więcej niż rok wcześniej. Przynajmniej raz zmieniono natomiast 31 968 aktów. Najczęściej zmieniana była ustawa o PIT. Nadal wiele przepisów wchodzi w życie z datą wsteczną - w momencie publikacji dowiadujemy się, że... ustawa już dawno obowiązuje. To tylko niektóre problemy wskazane w raporcie „Poprawmy prawo”.

„Poprawmy prawo” to wspólna akcja serwisu Prawo.pl i LEX. Pełny raport, podsumowujący czwartą już edycję, opublikowaliśmy w ubiegłym tygodniu. Wskazaliśmy problematyczne przepisy, które na pewno należy zmienić. Chodzi przede wszystkim o regulacje mające istotny wpływ na: wymiar sprawiedliwości, prawników, podatki, pracę, działalność gospodarczą, zdrowie, oświatę, samorząd i administrację.

Zobacz więcej: Poprawa jakości prawa jednym z ważniejszych wyzwań dla nowej władzy

2824 akty prawne w Dzienniku Ustaw

Poza wskazaniem wymagających poprawy przepisów, w raporcie analizujemy także inflację prawa. Chodzi tu o zwiększenie zakresu regulacji, a zwłaszcza liczby i częstotliwości zmian, co ma istotny wpływ na poczucie pewności prawa obywateli i przedsiębiorców.

Okazuje się, że w 2023 r. opublikowano w Dzienniku Ustaw 2824 aktów prawnych (w 2022 – 2868), w tym 542 ustawy i 2178 rozporządzeń wykonawczych. W 2022 r. ustaw opublikowano 586, a rozporządzeń 2189. Aktów opublikowano więc w Dzienniku Ustaw mniej niż w roku poprzednim i cieszy zahamowanie tendencji do zwiększania liczby wydawanych aktów. Jednocześnie liczba 2824 jest bardzo wysoka, zbliżona do masy aktów wydawanych w okresie akcesji Polski do UE, gdy dostosowywaliśmy nasz porządek prawny do europejskiego. Spośród 32 017 aktów, które zostały zmienione w 2023 r., 1241 to ustawy i rozporządzenia (w 2022 – 1089). Wszystkich obowiązujących ustaw jest 1687, a rozporządzeń 87232. Z podanych liczb wynika, że w 2023 r. przynajmniej raz zmienionych zostało 11,92 proc. ustaw i rozporządzeń (w 2022 – 10,83 proc.). Ustawy i rozporządzenia w 2023 r. zmieniono 1999 razy, w tym 1132 razy ustawy i 867 razy rozporządzenia (w 2022 – ustawy zmieniono 1228, a rozporządzenia 761 razy).

Wiele wersji czasowych tego samego przepisu

Każda zmiana aktu prawnego generuje nową wersję treści na dzień wejścia w życie. Im więcej takich wersji czasowych danego aktu prawnego – tym większa niepewność, które brzmienie aktu właściwe jest do oceny konkretnego stanu faktycznego. Nie da się ukryć, że gdy nowych wersji czasowych pojawia się wiele w krótkim czasie, konsumenci prawa muszą poświęcić więcej czasu na zapoznawanie się z kolejnymi zmianami. Z raportu „Poprawmy prawo” wynika, że w 2023 r. powstało 2298 nowych wersji czasowych aktów prawnych opublikowanych w Dzienniku Ustaw, w tym 1351 dla ustaw i 932 dla rozporządzeń. W 2022 r. były 2162 nowe wersje, w tym 1326 dla ustaw i 811 dla rozporządzeń. Tytułem przykładu wskażmy, że podatek dochodowy od osób fizycznych w 2023 r. wzbogacił się o 22 nowe wersje czasowe. Można powiedzieć „tylko 22”, bo w poprzednim roku ustawa o PIT doczekała się 32 nowych wersji czasowych. Na drugim miejscu w 2023 r., z 20 wersjami, jest ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, a na trzecim Prawo energetyczne – 18 wersji czasowych. Na dalszych wysokich miejscach kolejne ustawy podatkowe. Kolejny rok z rzędu często zmieniany był Kodeks postępowania cywilnego – 17 nowych wersji. Co ciekawe, ustawa ta ciągle jest poprawiana od gruntownej nowelizacji w 2019 r. Od jej ogłoszenia powstało prawie 70 kolejnych wersji czasowych.

Problematyczne vacatio legis i zdarzenia przyszłe

Jak wynika z raportu, kilka czy kilkadziesiąt wersji czasowych tego samego przepisu to jednak nie jedyny problem, z którym muszą mierzyć się obywatele. Wątpliwości budzi bowiem także coraz krótsze vacatio legis, a także… uzależnianie daty wejścia w życie od zdarzenia przyszłego. Okazuje się, że aktów prawnych, które miały w 2023 r. daty wejścia w życie wcześniejsze niż data publikacji, było aż 95 (w 2022 – 60, w 2021 – 55, w 2020 – 74, w 2019 – 90) i jest to rekord w ostatnich latach. Ustawodawca coraz odważniej korzysta także z kontrowersyjnej techniki legislacyjnej, uzależniając wejście w życie od zdarzenia przyszłego. W ustawie o aplikacji mObywatel, w art. 84 - wejście w życie części przepisów uzależnione jest od wydania komunikatu przez właściwego ministra.

- Na ogólną kondycję prawodawstwa w Polsce wpływa wojna w Ukrainie – jako czynnik powodujący konieczność przyjmowania określonych regulacji ad hoc – komentuje Jacek Jasionek, dyrektor Działu Zarządzania Produktami w Wolters Kluwer Polska, współautor raportu. Jego zdaniem kryzys gospodarczy związany z wojną w Ukrainie to kolejna sytuacja, która będzie istotnie oddziaływać na ilość i jakość prawa stanowionego. - Liczba nowych przepisów i późniejsze ich szybkie zmiany wskazują jednak, że problem ma charakter systemowy, a nie wynika tylko z czynników zewnętrznych – zauważa.

Pełna wersja raportu "Poprawmy prawo" dostępna jest tutaj >>

O pewność prawa i zaufanie do państwa coraz trudniej

- Nie ma co liczyć na pewność prawa czy zaufanie do państwa w sytuacji, gdy rezygnuje się lub ogranicza vacatio legis przepisów. Gdy w momencie publikacji ustawy interesariusze dowiadują się, że ta już dawno… obowiązuje. W ubiegłym roku padł fatalny rekord – aż 95 aktów prawnych miało datę wejścia w życie wcześniejszą niż data publikacji! W przypadku 58 dzień publikacji był też dniem wejścia w życie tych przepisów – dodaje Jacek Żmuda, dyrektor Działu Publikacji Elektronicznych w Wolters Kluwer Polska.  

Ewa Usowicz, redaktor naczelna serwisu Prawo.pl i dyrektor Działu Serwisów Informacyjnych, zaznacza z kolei, że niebywały chaos powoduje również mnożenie dat wejścia w życie danej regulacji. Podaje przykład ustawy o świadczeniu wspierającym, która ma aż 11 dat wejścia w życie. Jak ma sobie z tym poradzić człowiek ubiegający się o takie świadczenie? Tego nie wiadomo. Jak punktuje Ewa Usowicz, w ubiegłym roku nie udało się wdrożyć e-doręczeń, ale za to sprawnie, bo w 12 dni, wprowadzono przepisy odraczające tę nową instytucję tuż przed jej wejściem w życie... Co ciekawe, daty wejścia w życie e-doręczeń dla kolejnych grup miały zostać określone komunikatem ministra. A gdy pod koniec 2023 r. wiadomo było, że z wdrożenia nici, komunikat o dacie wdrożenia zmieniono… komunikatem.

Potrzebujemy zdrowej legislacji

Potrzebujemy zdrowej legislacji. To główny wniosek wynikający z raportu „Poprawmy prawo”.

Arkadiusz Pączka, wiceprezes Federacji Przedsiębiorców Polskich, która – obok PwC – jest partnerem tegorocznej edycji raportu, liczy że nastąpi nie tylko powrót do przestrzegania już obowiązujących regulacji dotyczących tworzenia prawa, lecz także ich rozwinięcie.

- Ustawowy termin konsultacji projektów aktów prawnych to 30 dni, a i tak nagminnie się go skraca. Tymczasem warto rozważyć wydłużenie tego terminu, przynajmniej w przypadku ustaw systemowych (np. kodeksów albo takich ustaw jak Prawo energetyczne czy telekomunikacyjne), które są bardziej obszerne i skomplikowane, przez co wymagają więcej czasu na analizę i ocenę – zauważa Arkadiusz Pączka. Postuluje również częstsze sięganie po mechanizm prekonsultacji, aby przed powstaniem projektu aktu prawnego przedyskutować dostrzeżony problem, rozważając możliwe rozwiązania, jeszcze zanim urzędnicy przygotują przepisy. – Liczymy na to, że więcej będzie także konferencji uzgodnieniowych, podczas których w szerokim gronie można dogłębnie omówić projektowane unormowania i pochylić się nad załączoną do nich oceną skutków regulacji – podsumowuje.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.