Prof. Grajewski: Obwieszczenie bez kontrasygnaty to niebezpieczny precedens

Powołanie sędziego przez prezydenta na wniosek KRS jest niebudzącą wątpliwości prerogatywą głowy państwa, stąd ten akt nie wymaga kontrasygnaty premiera. Jednak odpowiedź na pytanie, czy nie wymaga jej także obwieszczenie o uruchomieniu potrzebnej do tego procedury, nie jest już taka prosta - pisze prof. Krzysztof Grajewski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Gdańskiego.

Oczywistym założeniem ustrojodawcy było wprowadzenie zasady, w myśl której akty Prezydenta wymagają kontrasygnaty, z wyjątkiem tych, które enumeratywnie wymieniono w przepisach konstytucji. W tej kwestii jednoznacznie wypowiedział się kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok K 4/06), który stwierdził m.in., że: „Kontrasygnata jest instytucją konstytucyjną, a więc ustawa zwykła nie może określać, które akty urzędowe podlegają współpodpisaniu, ani też nie może stanowić, które zwolnione są z tego wymogu (…).
 

Czytaj: Wraca spór o kontrasygnatę pod obwieszczeniem ws wakatów w SN>>

Konstytucyjnej listy nie można rozciągać
Kontrasygnata nie jest czynnością ceremonialną, lecz konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa Rady Ministrów (…) odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta, który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decyzję. (…) Kontrasygnata nie jest wymagana, gdy dotyczy aktów wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji”. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta wykonywane na podstawie 144 ust. 3 Konstytucji mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie «dalszego ciągu» aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czy na zasadzie kompetencji analogicznych. Art. 144 ust. 3 Konstytucji jest jednym z kluczowych przepisów kształtujących ustrojową rolę Prezydenta w systemie konstytucyjnym. Określa on zakres uprawnień Prezydenta realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu, i w tym względzie Konstytucja nie dopuszcza żadnych odstępstw. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu”.

Rygorystyczna wykładnia niewskazana
Wśród tych wyjątków nie wymieniono obwieszczenia w sprawie wakatów w Sądzie Najwyższym. Teoretycznie zatem należałoby stwierdzić, że wydanie tego obwieszczenia wymaga kontrasygnaty premiera. Jednak w doktrynie i praktyce pojawił się pogląd nieco odmienny. Nie neguje się co prawda konieczności bardzo ostrożnej wykładni konstytucji w tym względzie, ale jednak zauważa się pewne problemy na tle problematyki kontrasygnaty. Prezydent ma np. niebudzącą wątpliwości prerogatywę do zgłoszenia inicjatywy ustawodawczej (art. 144 ust. 3 pkt 3 konstytucji). Jednocześnie statuowane w art. 119 ust. 4 prawo wnioskodawcy do wycofania z Sejmu projektu ustawy nie jest wymienione wśród prerogatyw głowy państwa. Wyjątkowo rygorystyczna wykładnia tych przepisów prowadziłaby zatem do nieco absurdalnych konsekwencji: Prezydent mógłby samodzielnie, bez zgody premiera, złożyć projekt ustawy do parlamentu, ale jego wycofanie byłoby już uzależnione od akceptacji szefa rządu.

Potrzebne obwieszcznie, żeby było kogo powołać
Analiza tego typu przypadków doprowadziła do sformułowania koncepcji tzw. aktów pochodnych Prezydenta, których istotą jest to, że nie są one „samoistne”, ale stanowią swoisty dalszy ciąg (konsekwencję) konkretnej kompetencji, która w konstytucji jest określana jako prerogatywa. W tym sensie wydanie obwieszczenia można próbować uznać za konsekwencję prezydenckiej prerogatywy do powołania sędziów. Sędziowie mogą być bowiem powołani tylko wówczas, gdy wcześniej wyłoni się kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie, a niewyłonienie kandydatów uniemożliwi wydanie aktu powołania. W tym sensie wykonywanie przez Prezydenta określonego rodzaju kompetencji w tym procesie może być uznane za konsekwencję prerogatywy do powoływania sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (choć trudno jest w tym przypadku mówić o „dalszym ciągu” prerogatywy, gdyż wydanie obwieszczenia jest przecież czynnością wcześniejszą niż akt powołania na stanowisko sędziowskie).

Groźba obejścia konstytucyjnej instytucji
Należy jednak podkreślić, że w tym konkretnym przypadku przedstawiona argumentacja może spotkać się z bardzo krytycznymi ocenami. Po pierwsze dlatego, że sprawa dotyczy powoływania sędziów, a więc ustalenia personalnej obsady organów trzeciej władzy, która – zgodnie z konstytucją – ma być władzą niezależną i odrębną od pozostałych władz. Po drugie dlatego, że każda próba uznania możliwości działania głowy państwa bez kontrasygnaty premiera w zakresie kompetencji nie uznanych wyraźnie w konstytucji za prerogatywy może być, zgodnie z przywołanym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, uznana za obejście instytucji kontrasygnaty i doprowadzić do nieprzewidzianego w polskiej ustawie zasadniczej rozszerzenia kompetencji tego organu.