Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności . Ustawa ta zmieniła m.in. określone w ustawie o finansach publicznych zasady zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych.

Po nowelizacji, zgodnie z art. 54a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych  jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego (ust. 1).

Analiza na piśmie i z podaniem kosztów
Ocena skutków ugody powinna nastąpić, w formie pisemnej, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego (ust. 2).
Jednocześnie dokonano odpowiednich zmian w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych . Zgodnie z art. 5 ust. 4 tej ustawy obecnie nie stanowi już naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w ust. 1, wykonanie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa. Ponadto, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych dokonanie wydatku ze środków publicznych na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa (art. 11 ust. 2), a także nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa (art. 15 ust. 2).

Prawo zniechęcało do ugód
Przedstawione wyżej zmiany należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. Przed nowelizacją zawieranie ugód przez podmioty sektora finansów publicznych było utrudnione. Niekorzystne przepisy ustawy o finansach publicznych skutecznie zniechęcały do zawierania ugód i to nawet w sprawach, w których korzyści płynące z ugody były oczywiste. Strach przed potencjalną odpowiedzialnością rodził wśród decydentów przekonanie, że lepszy jest nawet najmniej korzystny wyrok sądu (włączając w to wyrok, na mocy którego jednostka sektora finansów publicznych w całości przegrywa proces) od najkorzystniejszej ugody. Na takim podejściu tracili wszyscy. Traciły strony postepowania, w tym oczywiście również jednostki sektora finansów publicznych, tracił sąd i strony innych postępowań, a przede wszystkim tracił Skarb Państwa.

Po nowelizacji – więcej „Stadionów Narodowych”
W okresie przed nowelizacją opisana wyżej niechęć do zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych była zjawiskiem powszechnym. Jednak również wówczas zdarzały się sprawy nadzwyczajne, jak np. sprawy dotyczące Stadionu Narodowego. W ostatnich latach do polskich sądów wpłynęło kilkanaście spraw dotyczących Stadionu Narodowego. Dwie z tych spraw, które wpłynęły do Sądu Okręgowego w Warszawie były ogromnych rozmiarów. W pierwszej z nich akta początkowo liczyły blisko 400 tomów i był to jedynie sam pozew z załącznikami. Wydawało się wówczas, że jest to sprawa duża. Okazało się jednak, że tylko się wydawało. W maju 2014 r. wpłynęła do Sądu Okręgowego w Warszawie kolejna sprawa. Sam pozew liczył 1102 strony bez załączników, co daje 6 tomów akt. Szacowana liczba tomów obejmujących pozew i załączniki wynosiła ok. 700. W Sądzie Okręgowym w Warszawie były więc dwie sprawy, z których akta jednej miały na początku 400 tomów, a akta drugiej miały liczyć 700 tomów. Gdyby do takich spraw podejść w sposób standardowy byłyby to trudne, wieloletnie procesy, nieprawdopodobnie angażujące strony i sąd. Procesy, w których trzeba by przeglądać dziesiątki albo i setki tysięcy stron akt w celu zapoznania się z dokumentami. Procesy, w których niektóre czynności byłyby dublowane, w których trzeba by przeprowadzić obszerne i skomplikowane opinie biegłych, do których niewątpliwie zgłoszono by wiele zarzutów. Przez lata procedowania powstałoby tysiące tomów akt. W sprawach tych niezależnie od podjętych działań procesowych (digitalizacja akt, analiza wniosków dowodowych na posiedzeniach niejawnych) sąd nieustannie przedstawiał stronom korzyści płynące z zawarcia ugody czyli zakończenia procesów zgodnie, szybko i w sposób korzystny dla wszystkich stron. W konsekwencji, strony rozpoczęły negocjacje ugodowe. Negocjacje te zakończyły się sukcesem, gdyż 14 listopada 2016 r. przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy podpisano ugodę kończąc spór wokół budowy Stadionu Narodowego.
Należy wyrazić nadzieję, że po nowelizacji więcej podobnych spraw będzie kończyło się ugodą, czyli w sposób, w którym nie ma przegranych, a wygranych jest więcej niż stron postępowania (wliczając do kategorii „wygranych” również Skarb Państwa, sąd oraz uczestników innych postępowań, którzy zyskują na zakończeniu sprawy, która intensywnie angażuje sąd).

Ocena skutków ugody – czyli wszystko można policzyć
Zawarcie ugody przez jednostkę sektora finansów publicznych możliwe będzie pod warunkiem dokonania w formie pisemnej oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Ocena powinna uwzględniać okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego. Przedstawiona regulacja jest wyrazem zrozumienia, że prawo powinno być w sensie ekonomicznym efektywne. Teza ta stanowi sztandarowe twierdzenie chicagowskiej szkoły Law and Economics i wyraża jedną z fundamentalnych zasad ekonomicznej analizy prawa, a mianowicie zasadę maksymalizacji dobrobytu . Regulacja ta bowiem zakłada przyjęcie pierwszeństwa korzyści dla określonej jednostki nad dogmatyczną poprawnością zastosowania określonej normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego. W ten sposób ustawodawca daje wyraz założeniu, że jednostki sektora finansów publicznych powinny opierać się w swych działaniach na wyniku tzw. rachunku użyteczności zachowując się jak doskonały przykład homo oeconomicus wyzbyty reakcji emocjonalnych i kierujący się jedynie dążeniem do racjonalnego pomnażania posiadanych dóbr.

Wyliczenia według wzoru
Dokonanie oceny korzyści płynących z ugody nie powinno polegać na przygotowaniu rozbudowanego eseju ale na dokonaniu konkretnych wyliczeń matematycznych. W literaturze wskazuje się, że powód złoży pozew wówczas gdy spełniona będzie następująca nierówność: P x D > C, gdzie P to prawdopodobieństwo wygranej powoda, D to spodziewany zysk z wygranej, a C to koszty procesu . Analogiczne równanie można przedstawić obrazując zaangażowanie w proces pozwanego. Do przedstawionego równania należy zgłosić jedno zastrzeżenie. Analizując korzyści płynące z ugody przy określeniu wartości potencjalnego zysku z wygranej należy również uwzględnić zmianę wartości pieniądza w czasie biorąc pod uwagę, że od momentu wniesienia pozwu do momentu realnego otrzymania zasądzonych środków może minąć kilka lat. Przy zastosowaniu przedstawionego równania rolą osoby sporządzającej opinię będzie dokonanie oceny prawdopodobieństwa wygranej po stronie jednostki sektora finansów publicznych. Ocena ta będzie miała charakter rozważań prawniczych opartych na analizie stanu faktycznego ocenianego przez pryzmat posiadanych i potencjalnych środków dowodowych, analizie orzecznictwa w sprawach podobnych oraz dogmatycznej analizie prawa. Wynik dokonanej oceny powinien zostać zaprezentowany w procentach. Spodziewany zysk z wygranej powinien uwzględniać również, jak już wyżej wskazano, spodziewany czas trwania procesu. Z kolei koszty procesu to nie tylko koszty sądowe ale również koszty związane z koniecznością zaangażowania innych niż prawnicy pracowników danej jednostki do obsługi procesu. Wydaje się, że wskazane byłoby aby w jednostkach sektora finansów publicznych powstały określone standardy sporządzania takich opinii z uwzględnieniem wzorów matematycznych stosowanych w ramach ekonomicznej analizy prawa. Standaryzacja wzorów i podejmowanie decyzji w oparciu o porównywalne dane niewątpliwie przyczynie się do zwiększenia bezpieczeństwa prawnego i dodatkowo zachęci do zawierania ugód w sprawach, w których zgodnie z określonymi wytycznymi będzie to korzystne dla jednostki sektora finansów publicznych.

Autorka: dr hab. Anna Hrycaj, kierownik studiów podyplomowych „Prawo gospodarcze” realizowanych w Centrum Kształcenia Podyplomowego Uczelni Łazarskiego.