Niewielu prokuratorów zdaje sobie sprawę z tego, jak 31 marca zmieni prokuraturę. To już będzie inna prokuratura. Jednak to nie nowe usytuowanie prokuratora generalnego będzie najważniejsze w reformie prokuratury. 31 marca to jest początek walki o niezależną prokuraturę. Politycy niechętnie oddają części swojego dominium, więc po 31 marca będą dokładnie obserwować to, co będzie się działo w prokuraturze. Na pewno przez jakiś czas będziemy mieli do czynienia z takim przyglądaniem się i ocenianiem, czy ta prokuratura jest niezależna, także stawianie pytań, czy niezależna prokuratura jest w państwie potrzebna.
Przez wiele miesięcy zżymałem się na argumenty, że niezależna prokuratura to niebezpieczeństwo korporacjonizmu, że niezależna prokuratura może zacząć żyć własnym życiem. Tak jak wielokrotnie protestowałem przeciwko temu, tak teraz uważam, że wyzwaniem, przed jakim stanie nowy prokurator generalny i wszyscy prokuratorzy, jest niedopuszczenie do tego, by prokuratura zajęła się sama sobą. Prokuratura musi być organem państwa, organem który będzie służył temu państwu, a przede wszystkim obywatelom.
Podstawowym problemem, jaki widzę w nowej prokuraturze będzie pogodzenie sprawności działania całej instytucji z niezależnością prokuratora. Nowelizacja ustawy o prokuraturze wprowadza kapitalny z punktu widzenia prokuratorów zapis o zakazie wydawania poleceń służbowych co do treści czynności procesowych. Zapis ten praktycznie sytuuje prokuratora bardzo blisko pozycji sędziego. Nie będzie można wydawać poleceń nie tylko co do treści czynności procesowych, ale także co do wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów czy wystąpienia o zastosowanie środka zapobiegawczego.
Jednak podczas całej dyskusji nad tymi rozwiązaniami rodziła się we mnie obawa, czy tarcza niezależności, która ma chronić uczciwość podejmowania decyzji przez prokuratora, nie stanie się jednocześnie tarczą dla braku wiedzy, nieuczciwości czy zwykłego lenistwa. Jak to pogodzić? Jak zdać ten egzamin, przed którym staniemy my wszyscy prokuratorzy? Jeśli nie zdamy go, to za rok – półtora politycy stwierdzą, że eksperyment z niezależną prokuraturą nie powiódł się. Co zrobić, żeby szanując niezależność prokuratorów pamiętać, że instytucja jako całość musi działać sprawnie?
Zacznę od analizy największych niedomagań prokuratury.
Pierwsze z nich, które na szczęcie znika, to jest usytuowanie w strukturach rządowych. Jestem przekonany, że prokuratura działająca poza strukturami rządu zawsze będzie dla państwa i dla obywateli lepsza.
Kolejna sprawa to brak kryteriów awansu prokuratorów. Ja w swoim życiu zawodowym podpisałem kilkaset decyzji personalnych. Jestem bardzo z siebie zadowolony, że tak ok. 70 proc. z nich to decyzje trafne. Naczytałem się mnóstwo wniosków o awanse i w wielu przypadkach wprawiały mnie one w osłupienie, a często zdawałem się po prostu na opinię wnioskującego, ponieważ kryteria awansu w prokuraturze były dotychczas zupełnie nieczytelne. Mam nadzieję, że w większości przypadków awansowali ludzie właściwi. Jak długo nie będzie jasnych zasad, dlaczego ma awansować ten, a nie inny, tak długo nie będzie w prokuraturze właściwego doboru ludzi. Innym problemem też jest brak efektywnego systemu podnoszenia kwalifikacji zawodowych prokuratorów.
Kompletnie zła jest struktura zatrudnienia w prokuraturze. Mamy teraz taką sytuację, że obciążenie pracą różnych prokuratorów i różnych jednostek z całą pewnością nie jest równomierne.
Brakuje przejrzystych reguł współdziałania pomiędzy prokuratorem – przełożonym a niezależnym prokuratorem szeregowym. Te reguły muszą zostać stworzone. Tym bardziej, że stajemy w obliczu tego z jednej strony wspaniałego, a z drugiej strony bardzo nowatorskiego w prokuraturze zakazu wydawania poleceń co do treści czynności procesowych.
Uregulować trzeba system delegacji. To jest obecnie zjawisko powszechne, przez wiele lat w prokuraturze dorobiono się sytuacji, w której większość prokuratorów jest ciągle gdzieś delegowana. W normalnym systemie delegacja powinna trwać sześć miesięcy i kończyć się decyzją albo o powołaniu na nowe stanowisko, albo powrotem na poprzednie. Tymczasem w prokuraturze są sytuacje, kiedy delegacje trwają trzy, cztery lata, a ostatnio w Prokuraturze Krajowej znalazłem przypadek dwudziestoletniej delegacji. To jest poważny problem dlatego, że prokurator delegowany jest mniej niezależny niż mianowany. On bardzo jest uzależniony od swojego przełożonego, ponieważ w każdej chwili może być z delegacji odwołany.
Wreszcie kolejny z głównych grzechów obecnej prokuratury to niewłaściwy sposób kierowania jednostkami organizacyjnymi. Znam dobrze bardzo wielu ludzi w prokuraturze i mogę stwierdzić, że wśród szefów jej jednostek jest wielu znakomitych fachowców, z którymi świetnie się współpracuje, ale są też ludzie, którzy zajmują te miejsca w mojej ocenie chyba przypadkowo. Ludzie, których biurka nie uginają się od akt, którzy uciekają od decyzji, chowają się za swoich podwładnych, którzy nie potrafią, lub nie chcą, podejmować trudne i szybkie decyzje.
To są główne grzechy, które ja dostrzegam w dzisiejszej prokuraturze. One występują w tej instytucji, ale nie mają charakteru wszechogarniającego. Obok nich mamy sprawnych i niezależnych prokuratorów, przykłady dobrego, efektywnego działania. Co trzeba zrobić, by tak pracowała cała prokuratura? Ja w swoim programie dzielę zadania na długofalowe, w perspektywie dwóch – trzech lat i zadania, które muszą zostać zrealizowane niemal od razu, a na pewno jeszcze w 2010 roku.
Wśród tych długofalowych widzę trzy sprawy:
Po pierwsze określenie roli i funkcji prokuratury w państwie. Jak lew broniłem zapisu w nowej ustawie, że prokuratura jest organem ochrony prawnej, ponieważ jest to pierwsze merytoryczne określenie, czym prokuratura jest. Dotychczas były problemy z jednoznacznym opisaniem pozycji i zdań prokuratury. To wszystko powinno być zdefiniowane w konstytucji. Jest to konieczne, ponieważ niezależna prokuratura może się skończyć wraz ze zmianą opcji politycznej u władzy. Na razie to jest tylko zwykła ustawa, którą można zmienić zwykłą większością w Sejmie. Ze zmianą konstytucji jest znacznie trudniej. Z całym szacunkiem dla innych urzędów umocowanych w konstytucji twierdze, że prokuratura jest tak istotnym dla praworządności i ochrony prawnej organem państwa, że musi się znaleźć w konstytucji.
Drugim takim długofalowym zadaniem jest zdefiniowanie zakresu niezależności prokuratora i jego zadań. Musi być określony sposób relacji pomiędzy prokuratorem prowadzącym postępowanie a jego przełożonym.
Trzecie zadanie, które już zaczyna się jawić jako szybsze niż myślałem, to wprowadzenie okresowych ocen prokuratorów. To jest problem, który bardzo dzieli mnie z moim środowiskiem, ale mam małą satysfakcję, że odbieram już pewne sygnały zrozumienia dla tej idei. Te okresowe oceny są dla mnie tak ważne, ponieważ mają one być absolutną podstawą i głównym wyznacznikiem awansu zawodowego prokuratora oraz doboru kandydatów na stanowiska kierownicze. Będą one też stymulatorem, elementem motywacji w pracy każdego prokuratora. Dziś w prokuraturze można usłyszeć stwierdzenie, że najlepiej to pracują asesorzy. Dlaczego? Dlatego, ze ich praca jest bardzo szczegółowo analizowana i oceniana. Śmiem twierdzić, że nie ma w Polsce bardziej surowo, dokładnie i wszechstronnie ocenianej grupy pracowników. Dlatego system powszechnych ocen okresowych jest w prokuraturze bardzo potrzebny.
Jeśli chodzi o działania w krótszej perspektywie, to wśród najpilniejszych jest etatyzacja w prokuraturze. Ona musi się rozpocząć niemal natychmiast po 31 marca, ponieważ panuje pod tym względem w prokuraturze dość duża dowolność. Wiele lat pracuję w tej instytucji i wciąż nie potrafię zrozumieć, dlaczego w jednej prokuraturze prokurator wydziału sądowego zjawia się w sądzie apelacyjnym raz na trzy miesiące, w innych prokuratorzy nie mają czasu na napicie się herbaty.
Kolejna sprawa to reforma nadzoru służbowego. Ten system musi godzić sprawność funkcjonowania instytucji z poszanowaniem niezależności konkretnych prokuratorów. Obecnie jest w tym zbyt wiele formalizmu, a czasem nawet pozorowania działań. Nadzór służbowy musi być przede wszystkim nastawiony na dobro postępowania. Nadzór służbowy musi służyć temu postępowaniu, musi szanować niezależność prokuratora. Z drugiej strony prokurator z nadzoru służbowego musi wiedzieć, że odpowiada za pokazywanie, lub nie, błędów w postępowaniu, że odpowiada za swoje stanowisko. Decyzję będzie podejmował prokurator prowadzący, ale prokurator nadzorujący musi mieć odwagę pokazania swojego stanowiska i wskazania kierunku prowadzenia śledztwa. Prokurator bezpośrednio przełożony będzie tym jedynym, który będzie miał prawo zmienić decyzję prokuratora prowadzącego postępowanie. Nie będzie miał prawa wydać mu polecenia co do tej decyzji, ale będzie mógł ją zmienić. Dlatego fundamentalną sprawą będzie właściwy, tylko merytoryczny dobór ludzi na te stanowiska.