Społeczność użytkowników prawa podatkowego przestała już zawracać sobie głowę tym, czy rzeczywiście grupa posłów może przygotować przyzwoity projekt zmian w ustawie podatkowej i czy na pewno czas między godziną 23 jednego dnia i 2 dnia następnego to najlepsza pora na uchwalanie ustaw zawierających przepisy prawa podatkowego.
Zastanawiamy się natomiast nad tym, co z tych nowych przepisów wynika. Jeśli nic sensownego nie wynika, albo też zawierają dyrektywy postępowania sprzeczne ze sobą czy z innymi przepisami nadal obowiązującymi, to jedynie optymiści sugerują, aby przepisy zmienić. Pozostali (a tych jest chyba większość) domagają się albo wydania urzędowej interpretacji, albo wydania – co jest bardziej rekomendowane - uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, klarującej stan prawny.
Czytaj w LEX: Kalendarz najważniejszych zmian w podatkach w 2021 r. >
Pogodzenie się z beztroską proceduralną to duży problem
To „pogodzenie się” z beztroską proceduralną i smutnymi często jej rezultatami jest spowodowane doświadczeniami ostatnich kilku lat praktyki parlamentarnej. Proces tworzenia prawa podatkowego dałoby się pewnie naprawić, ale – co staje się oczywiste – nie ma z kim o tym rozmawiać. Wymownym przykładem postawy władz w odniesieniu do tej kwestii są losy projektu Ordynacji podatkowej, porządkującego w określony sposób niełatwą problematykę uregulowań ogólnych prawa podatkowego. Nowej ordynacji podatkowej jak nie ma, tak nie ma, a akcja „upychania” rozmaitych bloków nowych uregulowań w tekście Ordynacji podatkowej trwa w najlepsze. O modernizacji przepisów o podatkach dochodowych czy podatku o towarów i usług nie ma nawet co mówić.
Ten stan rzeczy będzie kiedyś zmieniony; nie sposób jednak powiedzieć, kiedy. W roku 2015 Irena Ożóg w jednym z wystąpień radiowych powiedziała: „System tworzenia prawa podatkowego sięgnął dna. Może być tylko lepiej”. Diagnoza okazała się być nie do końca precyzyjna – okazało się, że to nie było jeszcze dno, ale dopiero górna warstwa mułu.
Proces naprawczy jest konieczny
Nie znamy więc daty rozpoczęcia procesu naprawczego, ale warto zastanowić się, co już teraz można i należałoby zrobić. Teza wyjściowa – smutne, ale prawdziwe – jest taka, że procesów naprawczych nie można oddać w ręce Ministerstwa Finansów. Prawo podatkowe to zbyt poważna sprawa, aby można było je pozostawić w rękach ministerialnych urzędników. W związku z tym należałoby poważnie rozważyć utworzenie (stałej!) Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Podatkowego. To współcześnie – z praktycznego punktu widzenia - jedyna forma organizacji permanentnych prac nad kształtem prawa podatkowego, umożliwiająca uwzględnianie sprzecznych ze sobą interesów państwa, administracji podatkowej (uwaga – te interesy niekiedy bywają rozbieżne!), podatników, doradców podatkowych etc. Tylko współpraca interesariuszy – a nie, jak się niektórym wydaje – ich radykalne „odseparowanie” może dawać zadowalające rezultaty. Fragmentarycznie taka współpraca miewa zresztą miejsce.
Czytaj w LEX: Polski Ład - zmiany w podatkach >
Prace Komisji Kodyfikacyjnej powinien poprzedzić szeroki audyt systemu podatkowego, pozwalający na wskazanie silnych i słabych stron systemu. Doświadczenia w tym zakresie mają zwłaszcza państwa anglosaskie (m. in. Australia i Kanada) – gdzie taki audyt był zadaniem specjalnie powołanych w tym celu niezależnych komisji.
Zobacz również: Wyższa pensja minimalna to wyższe kary za wykroczenia i przestępstwa skarbowe >>
Proces legislacyjny do poprawy
Diagnozę ogólną stanu prawa podatkowego można postawić już dzisiaj. Poza potwierdzeniem obserwacji dotyczących fatalnego biegu procesu legislacyjnego, można dokonać następujących konstatacji.
Po pierwsze, prawo podatkowe charakteryzuje się w znacznym stopniu multicentrycznością źródeł (prawo krajowe, unijne i międzynarodowe), co w naturalny sposób komplikuje procesy interpretacji prawa. Ta okoliczność, jak również charakterystyczne dla tej dziedziny prawa niepomierne skomplikowanie powoduje, że rozchwiany został system źródeł prawa, który w praktyce odbiega w sposób znaczący od tego, jaki ustaliła Konstytucja RP. Obserwacja dyskursu prawniczego prowadzi do wniosku, że hierarchia ta ukształtowała się w zasadniczo inny sposób. Można to zilustrować sytuacją charakterystyczną dla podatku od towarów i usług.
Czytaj w LEX: SLIM VAT 2 - kolejny pakiet zmian, który ma uprościć obecne regulacje >
Otóż jeśli pojawia się problem interpretacyjny związany z tym podatkiem, to pierwszym odruchem uczestników dyskursu jest poszukiwanie wyroku TSUE, który odnosiłby się do tego problemu i w zasadzie był jego rozwiązaniem. Jeśli takiego wyroku nie ma, to poszukiwania normy prawnej koncentrują się na egzegezie przepisów Dyrektywy VAT. Brak wyraźnych wskazówek w treści dyrektywy kieruje rozczarowanych do treści polskiej ustawy o podatku od towarów i usług.
Nie oznacza to jednak, że treść normy prawnej jest wówczas wyprowadzana w oparciu o standardowe zasady wykładni prawa. Przewagę nad treścią ustawy mają wyroki sądów administracyjnych, interpretacje urzędowe i rozmaite, dosyć egzotyczne z punktu widzenia konstytucyjnego objaśnienia, projekty objaśnień oraz inne rozmaite obiekty, których chwyta się bezradny interpretator, takie np. jak komentarze czy wytyczne OECD. Nie negując walorów poznawczych tych źródeł (informacji – nie prawa!) należy bardziej stanowczo zadbać o ich właściwe miejsce w procesie interpretacji przepisów prawa podatkowego.
Zasada legalizmu musi być fundamentem
Po drugie, zasada legalizmu w prawie podatkowym – fundamentalna dla państwa prawnego – wystawiana jest na ciężką próbę. Być może jest to jakimś refleksem ogólnego upadku kultury prawnej w Polsce, podkopywanej na domiar złego dla celów ściśle politycznych. Lekceważenie prawa - z konstytucją włącznie - przez decydentów najwyższego szczebla odbierane jest przez aparat podatkowy jako przyzwolenie do działania praeter legem: hasło zabierania „mafiom vatowskim” miliardów złotych usprawiedliwia w ich mniemaniu praktycznie każdą opresję, jaką może się on posłużyć. Zmienia się tylko broń stosowana wobec nadużywających rzekomo prawa podatników: do niedawna zasłużoną renomą cieszył się tutaj art. 199a Ordynacji podatkowej; niepowodzenia administracji w sporach sądowych spowodowały „przezbrojenie” urzędniczej armii i nacisk na stosowanie w celu odebrania podatnikom niedozwolonych jakoby korzyści podatkowych art. 15 ust 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. Obie te podstawy prawne poszukiwania utraconych przez państwo dochodów podatkowych są powoływane w sposób oczywiście bezzasadny.
W takiej sytuacji fakt niezgodności wielu rozwiązań prawnych dotyczących podatków z Konstytucją RP, Europejską Konwencją Praw Człowieka czy też Kartą Praw Podstawowych z pewnością nie spędza snu z oczu projektantom przepisów podatkowych. W sposób oczywisty, wręcz manifestacyjny łamana jest zasada proporcjonalności środków do celów prawa podatkowego oraz jego instytucji.
Po trzecie – w ostatnich latach podjęto znaczne wysiłki w celu zwiększenia efektywności systemu podatkowego. Co do zasady należy ocenić to pozytywnie, chociaż szacunki pozytywnych skutków tych działań bywają różne. Większość tych zmian niesie jednak ze sobą znaczny wzrost uciążliwości wypełniania obowiązków podatkowych – kosztów, nakładu pracy, formalizmu powiązanego ze wzrostem rygoryzmu, a przede wszystkim dalszych istotnych ograniczeń pewności prawa. Podatnik jest też stopniowo „obezwładniany” przez systematyczne ograniczanie posiadanych przez niego dotąd uprawnień.
Uczciwy podatnik nie może się nie bać
Wprowadzaniu rygorystycznych, opresywnych wręcz rozwiązań prawnych towarzyszy często zapewnienie, że uczciwi nie mają się czego obawiać. Na takie dictum jest odpowiedź anonimowego obserwatora: „Człowiek uczciwy powinien bać się dwóch kategorii ludzi: nieuczciwych oraz takich, którzy zapewniają, że uczciwi nie mają się czego obawiać”.
W związku z tym warto byłoby postawić pytanie, jaka jest relacja osiąganych korzyści fiskalnych do szeroko pojętych kosztów, jakie w związku z nowym prawem ponosi gospodarka. I czy aby te ostatnie – w szczególności powodowane niestabilnością i niedookreślonością prawa podatkowego - nie są jedną z podstawowych przyczyn zapaści inwestycyjnej polskiej gospodarki.
Prof. dr hab. Bogumił Brzeziński, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
