1. Wprowadzenie i rys historyczny

W przepisach prawa dewizowego tradycyjnie poświęcano dużo miejsca regulacji dotyczącej procedur kontrolnych obrotu dewizowego. Było to uzasadnione specyfiką reglamentacji dewizowo–prawnej. Cechą prawa dewizowego jest bowiem występowanie ograniczeń i obowiązków, skutkujących zmniejszeniem sfery swobód obywatelskich. Niejednokrotnie zakazy i nakazy dewizowe nie są internalizowane przez ich adresatów, są niezrozumiałe, co często powoduje chęć ich nieprzestrzegania albo omijania. Stąd też aparat państwowy został wyposażony w uprawnienia kontrolne. Zarówno w poprzednich regulacjach, jak i w obecnym stanie prawnym kontrola ta przebiega wielokierunkowo, jest realizowana przez różne podmioty, działające według odmiennych procedur. Niewątpliwe rozwiązania takie nie są korzystne dla obywateli, którzy na tę samą okoliczność mogą być kontrolowani przez różne instytucje, a co gorsza wyniki kontroli mogą być również odmienne.

Początków regulacji dotyczących kontroli dewizowej można doszukać się już w dekrecie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 26 kwietnia 1936 roku w sprawie obrotu pieniężnego z zagranicą oraz obrotu zagranicznymi i krajowymi środkami płatniczymi (Dz. U. R. P. z 1938 r. Nr 86, poz. 584). Zakres podmiotowy kontroli był wówczas dość szeroki. Przykładowo, podlegały jej banki oraz inne przedsiębiorstwa, które prowadziły interesy z zagranicą lub poprzez swoją działalność poważnie oddziaływały na obrót pieniężny z zagranicą. Podmiotem uprawnionym do sprawowania kontroli był Minister Skarbu, działający przez komisarzy rządowych. Co ciekawe, koszt kontroli obciążał podmioty kontrolowane. Po II wojnie światowej, przez ponad 30 lat obowiązywała ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 roku (Dz. U. Nr 21, poz. 133). Zawierała ona rozbudowaną regulację dotyczą kontroli. Wyróżniano bowiem tzw. kontrolę graniczną wykonywaną przez organy celne, kontrolę pocztową, realizowaną przez urzędy pocztowe i organy celne oraz kontrolę obrotu towarowego i usługowego sprawowaną przez komisarzy dewizowych. Tych ostatnich powoływał Minister Finansów. Pewne kompetencje kontrolne posiadał również NBP oraz Minister Handlu Zagranicznego. Szczegóły dotyczące procedur kontrolnych zawarte były w liczny przepisach wykonawczych.

W latach 80–tych XX wieku ustawą z dnia 22 listopada 1983 roku Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 63, poz. 288) przyjęto, iż głównym podmiotem występującym w sprawach kontroli dewizowej był Minister Finansów. Wykonywał on swe uprawnienia za pośrednictwem Głównego Komisarza Dewizowego i podległych mu komisarzy dewizowych. W zakresie udzielonych zezwoleń dewizowych kompetencje kontrolne posiadał NBP. Ponadto, wyróżniano kilka innych podmiotów sprawujących kontrolę, np. banki dewizowe, organy celne, organy Wojsk Ochrony Pogranicza oraz organy pocztowe.

Podobne rozwiązania zawierała ustawa z dnia 15 lutego 1989 roku Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 6, poz. 33), z tym jednak, że Minister Finansów wykonywał swe uprawnienia kontrolne za pomocą organów kontroli skarbowej. Model ten występował również w ustawie Prawo dewizowe z dnia 2 grudnia 1994 roku (Dz. U. Nr 136, poz. 703). W okresie jej obowiązywania podnosiły się glosy krytyki. Wskazywano bowiem, iż występowanie wielu podmiotów uprawnionych do wykonywania kontroli, uregulowanie procedur kontrolnych w różnych aktach, często niskiej rangi, wpływa niekorzystnie na sytuację obywatela i rodzi problemy interpretacyjne oraz spory kompetencyjne. Na kanwie tych wystąpień ustawodawca zdecydował się w ustawie Prawo dewizowe z dnia 18 grudnia 1998 roku (Dz. U. Nr 160, poz. 1063). dokładniej określić omawiane zagadnienia. W ustawie tej poświęcono kontroli dewizowej odrębną jednostkę redakcyjną.

Doprecyzowano przedmiotowy zakres kontroli i uszczegółowiono kompetencje poszczególnych organów ją wykonujących. Nadal głównym podmiotem w tej sferze pozostał Minister Finansów, ale rozbudowano uprawnienia NBP. Pojawiły się również nowe instytucje sprawujące kontrolę – domy maklerskie, które występowały w obrocie portfelowym.

2. Rozwiązania przyjęte w aktualnym stanie prawnym
2.1. Uwagi wstępne

W ustawie Prawo dewizowe z dnia 27 lipca 2002 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1178) - dalej u.p.d. - nastąpiło uwstecznienie omawianej regulacji. Legislator nie zdecydował się bowiem na wyodrębnienie jednostki redakcyjnej ustawy, poświęconej kompleksowo tematyce kontrolnej. Unormował jedynie kontrolę sprawowaną przez Prezesa NBP. Pozostałe zaś rodzaje kontroli połączone są funkcjonalnie z danymi ograniczeniami i obowiązkami dewizowymi i zostały ujęte w odpowiednich przepisach, dotyczących tej materii. Przykładowo, art. 20 ust. 2 u.p.d. opisujący powinności związane z kontrolą graniczną, odsyła do przepisów regulujących czynności organów wykonujących kontrolę celną lub graniczną. Ponadto, zachowano odrębne unormowania dotyczące kontroli sprawowanej przez inspektorów kontroli skarbowej. Choć ustawa wprost nie odsyła do tych przepisów, podmioty te mogą wykonywać czynności kontrolne z mowy art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o kontroli skarbowej z dnia 28 września 1991 roku (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65). Kontrola może być realizowana również przez organy celne i straży granicznej oraz podmioty sprawujące nadzór nad obrotem dewizowym związanym z celami specjalnymi.

Na skutek nowelizacji ustawy Prawo dewizowe dokonanej w styczniu 2007 r.1 (weszła w życie z dniem 21 kwietnia 2007 r.) zlikwidowano kontrolę pocztową oraz bankową. Rozwiązania te były następstwem derogacji rozdziału szóstego u.p.d., poświęconego obowiązkom związanym z wysyłaniem za granicę wartości dewizowych oraz krajowych środków płatniczych, a także art. 26-28 u.p.d. regulujących obowiązki związane z obrotem przekazowym.
Mimo jednak tych zabiegów nadal pozostaje mnogość pomiotów kontrolnych, a liczne odesłania od przepisów szczególnych i wykonawczych niewątpliwe nie wpływają korzystnie na klarowne ujęcie modelu kontroli.

2.2. Kontrola wykonywana przez Prezesa NBP

Podstawę uprawnień kontrolnych NBP stanowi art. 52 ust. 2 ustawy o Narodowym Banku Polskim z dnia 29 sierpnia 1997 roku (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.), zgodnie z którym Prezes NBP wykonuje kontrolę w zakresie ustalonym w przepisach prawa dewizowego. Szerzej zagadnienie to zostało unormowane w rozdziale dziewiątym ustawy Prawo dewizowe.

Przedmiotowy zakres kontroli wykonywanej przez Prezesa NBP został wytyczony w art. 33 u.p.d. i obejmuje trzy obszary:

1. Kontrola udzielonych indywidualnych zezwoleń dewizowych
Punkt ten jest naturalną konsekwencją rozwiązania przewidzianego w art. 8 ust. 2 u.p.d., z którego wynika, że Prezes NBP jest uprawniony do wydawania takich zezwoleń. Następnie więc sprawdza, czy korzystanie z nich jest zgodne z przepisami. Pewne wątpliwości interpretacyjne rodzi jednak unormowanie zawarte w art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.d.. Zgodnie bowiem z tym przepisem, weryfikacją jest objęte korzystanie z udzielonego zezwolenia zgodnie z jego warunkami. Literalna wykładnia sugeruje zatem, iż kontroli nie podlegają zezwolenia udzielone bezwarunkowo. Warto również podkreślić, iż badanie warunków udzielonych zezwoleń dewizowych podlega także właściwości rzeczowej inspektorów kontroli skarbowej. Wynika z tego, iż podmiot posiadający takie zezwolenie może być kontrolowany przez różne jednostki i to w odrębnych trybach.

2. Kontrola działalności kantorowej
Kontrola w tej sferze obejmuje sprawdzenie, czy przedsiębiorca wykonuje działalność zgodnie z warunkami określonymi w ustawie i przepisach szczególnych wydanych na jej podstawie, a zwłaszcza w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 września 2004 roku w sprawie wyposażenia lokalu przeznaczonego do wykonywania działalności kantorowej oraz sposobu prowadzenia ewidencji i wydawania dowodów kupna i sprzedaży wartości dewizowych (Dz. U. Nr 219, poz. 2220). Warto nadmienić, iż zgodność z prawem prowadzenia tej działalności podlega również weryfikacji dokonywanej przez inspektorów kontroli skarbowej. Przykładowo zatem sprawdzeniu podlega, czy przedsiębiorca spełnia wymóg niekaralności oraz czy osoby zajmujące się bezpośrednio obsługą transakcji walutowych legitymują się odpowiednim przygotowaniem fachowym. Kontrola w tym segmencie jest zwłaszcza istotna po wprowadzaniu rozwiązania, iż działalność kantorowa jest rodzajem działalności regulowanej. W momencie bowiem wpisu do rejestru organ rejestrowy przyjmuje jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, o treści określonej w art. 17 ust 2 i 3 u.p.d., w którym stwierdza, że spełnia wymagane warunki. Ich weryfikacja następuje zaś na etapie wykonywanej kontroli.

3. Kontrola wykonywania obowiązku sprawozdawczego
Jego zakres reguluje art. 30 u.p.d. i wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie sposobu, zakresu i terminów wykonywania przez rezydentów dokonujących obrotu dewizowego oraz przedsiębiorców wykonujących działalność kantorową obowiązku przekazywania Narodowemu Bankowi Polskiemu danych niezbędnych do sporządzania bilansu płatniczego oraz międzynarodowej pozycji inwestycyjnej2. Dane przekazywane przez rezydentów dokonujących obrotu dewizowego oraz przedsiębiorców wykonujących działalność kantorową trafiają do NBP, który wykorzystuje je w szczególności do swej działalności planistycznej. Jest zatem zainteresowany tym, by były one rzetelne i kompletne. Stąd też ustawodawca wskazał Prezesa NBP, jako podmiot właściwy rzeczowo do przeprowadzania kontroli w tym segmencie. Weryfikacja obejmuje sprawdzenie danych pod kątem ich zgodności ze stanem faktycznym oraz terminowość ich przekazywania. Warto dodać, iż na mocy art. 106 ustawy z dnia 10 września 1999 roku Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765) niezgłoszenie wymaganych danych do NBP lub też ich zgłoszenie niezgodne ze stanem faktycznym, stanowi przestępstwo dewizowe zagrożone karą grzywny do 120 stawek dziennych. W wypadku zaś mniejszej wagi – wykroczenie dewizowe.

Dla porządku należy nadmienić, iż przed nowelizacją prawa dewizowego, dokonaną w styczniu 2007 r., analizowany przepis zawierał jeszcze jedną sferę kontrolną. Prezes NBP weryfikował bowiem czy uprawnione banki zgodnie z art. 26 i 27 u.p.d. wykonywały czynności w obrocie przekazowym (np. czy przed dokonaniem przekazu pieniężnego za granicę lub rozliczenia w kraju z nierezydentem, związanego z osiągnięciem przychodu lub dochodu, w odniesieniu do którego nierezydent podlegał w kraju obowiązkowi podatkowemu, sprawdzały czy nastąpiło wygaśnięcie zobowiązania podatkowego wynikającego z takiego obowiązku). Kontrola w tym segmencie stała się jednak bezprzedmiotowa, ze względu na derogację art. 26-28 u.p.d., a tym samym likwidację obowiązków banków w obrocie przekazowym.

Od dnia 7 marca 2009 roku do wszystkich powyżej wymienionych obszarów kontroli stosuje się przepisy rozdziału piątego ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) tj. przepisy regulujące kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorców.

Zgodnie z powołanym art. 33 ust. 1 u.p.d. kontrolę wykonuje Prezes NBP. Jednakże art. 34 u.p.d. precyzuje, iż jest ona realizowana przez pracowników NBP zwanych "kontrolerami", w siedzibie jednostki kontrolowanej albo przedsiębiorcy po okazaniu legitymacji służbowej i po doręczeniu upoważnienia.
Kontrola wykonywana w siedzibie jednostki organizacyjnej NBP rozpoczyna się od wezwania kierownika kontrolowanej jednostki do zgłoszenia się osobiście lub oddelegowania upoważnionego pracownika albo przesłania określonych dokumentów lub wyjaśnień do siedziby jednostki organizacyjnej NBP, w wyznaczonym terminie. Wezwanie powinno w szczególności wskazywać zakres kontroli oraz zawierać wyliczenie dokumentów, których dostarczenia domaga się kontroler. Do wezwania tego dołącza się upoważnienie uprawniające do przeprowadzenia kontroli przez daną osobę. Ten rodzaj kontroli obejmuje zatem weryfikację formalną dokumentacji. Kończy się sporządzeniem przez kontrolera sprawozdania.