Unijne regulacje mogą chronić przed smogiem, jeśli są stosowane

Mocno rozbudowane regulacje unijne mogą pomóc w walce o czyste powietrze w Europe, jeśli państwa członkowskie UE zapewnią ich pełną skuteczność. W przeciwnym razie jakość powietrza będzie stanowić poważny problem, tak jak w Polsce - pisze prof. Barbara Iwańska.

Barbara Iwańska
Ochrona powietrza w systemie  prawa ochrony środowiska

Artykuł pochodzi z miesięcznika Europejski Przgląd Sądowy 7/2017>>

Jednym z kierunków (działów) prawnej ochrony środowiska jest prawo ochrony powietrza. U jego podstaw leży ochrona życia i zdrowia ludzi oraz środowiska jako całości. W celu umożliwienia efektywnego urzeczywistniania ochrony powietrza prawo ochrony powietrza zawiera bogaty zbiór środków prawnych ukierunkowanych na ochronę jakości powietrza i przeciwdziałanie zanieczyszczeniom. Są one w istotnym stopniu ukształtowane przez mocno rozbudowane regulacje unijne, które mogą pomóc w walce o czyste powietrze w Europe, jeśli państwa członkowskie UE zapewnią ich pełną skuteczność. W przeciwnym razie jakość powietrza będzie stanowić poważny problem tak jak w Polsce, gdzie normy jakości powietrza przekraczane są w wielu strefach i aglomeracjach. W następstwie utrzymującego się istotnego naruszenia norm jakości powietrza (dla PM10 i NO2), które mają poważny, negatywny wpływ na zdrowie i środowisko Komisja Europejska (dalej Komisja) wszczęła przeciwko Polsce postępowanie w sprawie uchybienia jej zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy .

1. Ochrona powietrza w systemie prawa ochrony środowiska
System prawa ochrony środowiska charakteryzuje się wieloskładnikową strukturą przepisów i aktów je zawierających . We współczesnym multicentrycznym porządku prawnym prawo ochrony środowiska tworzą – mające za przedmiot ochronę środowiska – po pierwsze, normy konstytucyjne i stanowione przez krajowe (polskie) organy prawodawcze zawarte w ustawach, rozporządzeniach i aktach prawa miejscowego; po drugie, normy prawa pierwotnego UE i stanowione przez instytucje unijne, zawarte w wiążących aktach prawa pochodnego (rozporządzeniach, dyrektywach i decyzjach); oraz po trzecie, normy zawarte w umowach międzynarodowych. Uregulowania środowiskowe powstają więc na wszystkich poziomach tworzenia prawa i są przedmiotem aktów o zróżnicowanej randze . Wspólnym mianownikiem tak rozumianego prawa ochrony środowiska jest przedmiot ochrony – środowisko, rozumiane jako „ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biolo-gicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami” (art. 3 pkt 39 ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska ).
Prawo ochrony środowiska posiada własną siatkę pojęciową, swoiste dla tego obszaru regulacji prawnej zasady prawne ochrony środowiska, a także będące ich przejawem zróżnicowane instytucje prawne ochrony środowiska wraz z towarzyszącymi im instrumentami prawa ochrony środowiska. Między innymi te cechy prawa ochrony środowiska, choćby z punktu widzenia potrzeb badawczych , skutkują ujmowaniem tego wyróżnionego obszaru regulacji prawnej jako wyodrębnionej sfery regulacji prawnej , dziedziny prawa czy gałęzi prawa , co m.in. umożliwia dyskusję o systemie prawa ochrony środowiska . Analiza aktów i przepisów z zakresu ochrony środowiska, ich celów i przyjętych w nich metod ochrony środowiska, pozwala na wyróżnienie w ramach prawa ochrony środowiska kierunków (działów) prawnej ochrony środowiska jako jego części składowych. Ich wyróżnianie następuje zasadniczo w nawiązaniu do kryteriów przedmiotu ochrony (np. prawo ochrony przyrody) lub rodzaju zagrożenia (np. prawo emisyjne) w połączeniu z ewentualnymi dalszymi kryteriami: formalnym – odnoszącym się do uregulowania określonego zagadnienia środowiskowego w odrębnym/odrębnych akcie/aktach prawa oraz materialnym – odnoszącym się do charakteru chronionego dobra, źródła jego zagrożenia, celu jego ochrony czy służących jego ochronie instytucji (rozwiązań) prawnych. Na potrzeby rozważań niniejszego opracowania – w nawiązaniu do niektórych z wyżej przywołanych kryteriów – zostanie wyróżnione prawo ochrony powietrza jako jeden z kierunków (działów) prawnej ochrony środowiska o charakterze sektorowym, obejmujący ogół norm prawa, które bezpośrednio lub pośrednio mogą służyć ochronie i kształtowaniu tego komponentu środowiska. Dalsze rozważania stanowią syntetyczną prezentację prawa ochrony powietrza oraz wprowadzenie do kolejnych, zawartych w tym numerze monotematycznym „Europejskiego Przeglądu Sądowego” opracowań, poświęconych wybranym zagadnieniom z zakresu prawnej problematyki ochrony jakościowej powietrza i zarządzania jakością powietrza oraz prawa emisyjnego. Impulsem dla podjęcia tej problematyki jest ciągle aktualny problem występowania ponadnormatywnych stężeń niektórych substancji w powietrzu w sezonie zimowym (choć niewyłącznie), szczególnie „widoczny” i „wyczuwalny” w sytuacji wystąpienia zjawiska określanego smogiem. Skala i okres czasu przekraczania stężeń szkodliwych substancji w powietrzu doprowadziło do wniesienia przez Komisję przeciwko Polsce, w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej , skargi z 15.06.2016 r. w sprawie C-336/16 . Komisja zarzuca Polsce niewłaściwą transpozycję odnośnych przepisów dyrektywy CAFE, długotrwałe, bo trwające od 2007 r. do co najmniej 2013 r., przekraczanie dobowych i rocznych wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10 odpowiednio w 35 i 9 strefach, brak informacji wskazujących na to, że sytuacja ta uległa poprawie, a także zaniechanie przyjęcia skutecznych działań w planach ochrony powietrza, dzięki którym przekroczenia te trwałyby jak najkrócej.@page_break@

2. Powietrze jako przedmiot ochrony
Powietrze jest jednym z elementów przyrodniczych objętych zakresem pojęcia środowisko, któremu zostało nadane, w prawie unijnym i polskim, określone znaczenie normatywne. Zgodnie z art. 3 pkt 26 u.p.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o „powietrzu – rozumie się przez to powietrze znajdujące się w troposferze, z wyłączeniem wnętrz budynków i miejsc pracy”. Tak też został określony zakres tego pojęcia w dyrektywie CAFE, której celem jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska jako całości poprzez określenie wymagań jakościowych powietrza i zarządzanie jakością powietrza, rozumianego jako „powietrze troposferyczne na zewnątrz budynków, z wyjątkiem miejsc pracy (...), do których mają zastosowanie przepisy dotyczące ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy i które nie są zazwyczaj publicznie dostępne” (art. 2 pkt 1 dyrektywy CAFE) . Pojęcie „powietrze” w wyżej wymienionym rozumieniu może być ujmowane w sensie pozytywnym („powietrze znajdujące się w troposferze”, „powietrze troposferyczne”) oraz w sensie negatywnym, poprzez wyłączenie z jego zakresu „powietrza wewnętrznego” (wewnątrz budynków i w miejscach pracy), w tym znaczeniu – jak słusznie zauważa M. Górski i co wprost wynika z art. 2 pkt 1 dyrektywy CAFE – że celem przepisów o ochronie powietrza zawartych w prawie ochrony środowiska nie jest normowanie wymagań jakościowych powietrza odpowiednio w miejscach pracy lub wewnątrz budynków, ponieważ te zagadnienia regulują odpowiednio inne przepisy (dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy lub przepisy prawa budowlanego, a w szczególności te dotyczące wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) . W definicji legalnej pojęcia „powietrze” zawartej w dyrektywie CAFE wskazano na dodatkowe kryterium odróżnienia „powietrza zewnętrznego” (powietrze troposferyczne na zewnątrz budynków i poza miejscami pracy) od „powietrza wewnętrznego” (wewnątrz budynków, w miejscach pracy). Jest nim dostępność określonych miejsc „z wyjątkiem miejsc pracy (...), które nie są zazwyczaj publicznie dostępne miejsca”.@page_break@

3. Powietrze jako wartość w prawie ochrony środowiska
W nawiązaniu do doktryny prawa ochrony środowiska, w której analizuje się środowisko z punktu widzenia koncepcji prawnej tzw. rzeczy (dóbr) publicznych oraz pojęcia dobra wspólnego , uzasadnione jest kwalifikowanie powietrza jako dobra publicznego, a jego ochronę jako realizację dobra wspólnego.
W konstrukcji prawnej rzeczy (dóbr) publicznych wyróżnia się kategorie dóbr (rzeczy) przeznaczonych do powszechnego użytku, określanych niejednokrotnie jako „dobra publiczne” . Do nich można zaliczyć powietrze, które, w nawiązaniu do określonych w doktrynie cech tych dóbr, charakteryzuje się tym, że: a) istnieje niezależnie od człowieka, b) nie jest rzeczą w rozumieniu prawa cywilnego , c) jest przeznaczone do użytku publicznego z uwagi na naturę (istotę) tego dobra , oraz d) podlega zasadniczo prawu publicznemu, które określa m.in. zasady korzystania z powietrza i jego ochrony .
Z kolei w przepisach prawa ochrony środowiska oraz orzecznictwie, środowisko expressis verbis łączy się z pojęciem dobra wspólnego , bez nadawania wyrażeniu „środowisko jako dobro wspólne” normatywnego znaczenia. Z tego powodu wyrażane są różne poglądy na temat sposobu jego rozumienia i różnie definiuje się jego zakres . Mając jednak na uwadze definicję legalną pojęcia środowiska, obejmującą swoim zakresem powietrze, a także dyskusje na temat treści pojęcia dobra wspólnego w doktrynie prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska oraz znaczenie tego komponentu środowiska dla człowieka i środowiska jako całości, nie można mieć wątpliwości, że ochrona powietrza służy realizacji wspólnego dobra. Składa się tym samym na treść klauzuli interesu publicznego, który w ochronie środowiska należy postrzegać jako katalog wartości zawartych w przepisach materialnego prawa ochrony środowiska, takich jak: środowisko, jego komponenty (tu: powietrze) oraz życie i zdrowie ludzkie , i który może mieć wymiar międzynarodowy, regionalny, ogólnokrajowy lub lokalny .

4. Otoczenie prawne ochrony powietrza
4.1. Słusznie podkreśla się, że ochrona powietrza należy do tych zagadnień w zakresie ochrony środowiska, które wymagają szerokiej (regionalnej i globalnej) współpracy . Ziemia stanowi „jeden niepodzielny ekosystem, którego równowaga może być naruszona w każdym zakątku globu” , a wiele problemów w obszarze szeroko pojętej ochrony powietrza ma obiektywnie wymiar ponadkrajowy, jak choćby przenoszenie zanieczyszczeń powietrza na dalekie odległości, zmiany klimatu czy zjawisko ubytku ozonu w ozonosferze. Rozwiązywanie globalnych problemów powietrza i „regulowanie zjawisk transnarodowych w dziedzinie (...)” ochrony powietrza następuje poprzez zawieranie umów międzynarodowych, stanowiących podstawowe narzędzie tworzenia międzynarodowego prawa środowiska. W obszarze międzynarodowego prawa ochrony powietrza jako na podstawowe umowy międzynarodowe wskazuje się : 1) konwencję genewską w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości wraz z protokołami , których celem jest ochrona człowieka i jego środowiska przed zanieczyszczaniem powietrza oraz dążenie do ograniczenia i do stopniowego zmniejszania, i zapobiegania zanieczyszczeniu powietrza, włączając w to transgraniczne zanieczyszczanie powietrza na dalekie odległości (art. 2 konwencji genewskiej); 2) konwencję wiedeńską w sprawie ochrony warstwy ozonowej z 1985 r. , której celem jest ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska przed negatywnymi skutkami wynikającymi lub mogącymi wyniknąć z działalności człowieka, zmieniającej lub mogącej zmienić warstwę ozonową (art. 2 ust. 1 konwencji wiedeńskiej) wraz z Protokołem montrealskim w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową , a także 3) Ramową Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (tzw. konwencja klimatyczna), której celem jest „ustabilizowanie koncentracji gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiegałby niebezpiecznej antropogenicznej ingerencji w system klimatyczny” (art. 2) wraz z Protokołem z Kioto . Do nich należałoby dodać konwencję z Minamaty w sprawie rtęci, sporządzoną w Kumamoto 10.10.2013 r., której celem jest ochrona środowiska oraz zdrowia ludzkiego przed antropogenicznymi emisjami i uwolnieniami rtęci oraz związków rtęci do atmosfery, wód i ziemi .
Wymienione konwencje wraz z protokołami wpisują się w ten kierunek ochrony powietrza, który dotyczy przeciwdziałania zanieczyszczeniom powietrza powodowanym przez emisję określonych substancji, które wywierają negatywny wpływ na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Tworzą one kompromisowe rozwiązania łączące podstawową dla prawa międzynarodowego zasadę suwerenności państw i prawa do eksploatacji swoich własnych zasobów zgodnie z ich własną polityką w dziedzinie środowiska z odpowiedzialnością za zapewnienie, że działalność prowadzona pod ich jurysdykcją i kontrolą nie spowoduje szkód w środowisku innych państw lub na obszarach poza granicami jurysdykcji państwowej .
Ich stroną jest również Unia Europejska, stanowią więc one część unijnego prawa ochrony powietrza. Unia jest też w trakcie ratyfikacji konwencji z Minamaty.

4.2. Ochrona powietrza jest przedmiotem zainteresowania Unii od wielu lat. Na tle prawa UE regulacje w zakresie ochrony powietrza, przyjmowane od lat 80. ub. wieku, przeszły – jak trafnie wskazuje M. Baran – ewolucję od ochrony emisyjnej realizowanej z perspektywy źródeł emisji do powietrza, poprzez normatywną regulację standardów emisyjnych aż po ochronę jakościową, tj. „ochronę prowadzoną nie z perspektywy źródeł emisji, ale z pespektywy stanu powietrza jako elementu środowiska na danym obszarze, początkowo w odniesieniu do standardów jakości dotyczących poziomu obecności poszczególnych substancji, aż po regulacje jakościowe o charakterze ramowym (horyzontalnym)” . Ochrona powietrza systematycznie włączana jest do przyjmowanych przez instytucje unijne dokumentów programowych i strategii tematycznych.
Przyjmowane przez Unię od 1973 r. kolejne programy działań w zakresie środowiska ustanawiały ramy działań Unii w dziedzinie ochrony powietrza. W szóstym wspólnotowym programie działania w zakresie środowiska naturalnego podkreślono znaczenie zmian klimatu jako wyjątkowego wyzwania na kolejne lata. W części programu poświęconemu zadaniom i obszarom priorytetowym w zakresie działania w sprawie środowiska naturalnego, zdrowia i jakości życia ustanowiono, z uwzględnieniem odpowiednich norm, wytycznych i programów Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), cel w postaci osiągnięcia poziomów jakości powietrza, które nie powodują znacznego negatywnego wpływu oraz zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, uzupełniony o działania i środki priorytetowe .
W kolejnym, siódmym ogólnym programie działania w zakresie środowiska (7. EAP), obejmującym swoim horyzontem czasowym okres do 2020 r., potwierdzono długofalowy i priorytetowy cel polityki UE w zakresie jakości powietrza, polegający na osiągnięciu poziomów jakości powietrza, które nie powodują znacznych negatywnych skutków ani zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i środowiska. W następstwie 6. EAP i w ślad za komunikatem Komisji z 4.05.2001 r. w sprawie programu „Czyste powietrze dla Europy” , Komisja 21.09.2005 r. przyjęła strategię tematyczną dotyczącą zanieczyszczenia powietrza , w której zaleca się uaktualnienie obowiązujących przepisów, skoncentrowanie się na substancjach zanieczyszczających stanowiących największe zagrożenie, a także zwiększenie starań mających na celu zintegrowanie zagadnień ochrony środowiska z innymi politykami i programami .
Jej uaktualnienie nastąpiło w nowej strategii „Czyste powietrze dla Europy” . Środki zawarte w nowej strategii aktualizują te zawarte w poprzedniej Strategii 2005, aby pomóc w osiągnięciu celów długoterminowych 6. i 7. programu działań w zakresie środowiska. Strategii towarzyszyły wnioski ustawodawcze – pierwszy dotyczył zmiany dyrektywy w sprawie krajowych pułapów emisji, drugi przyjęcia nowej dyrektywy, harmonizującej po raz pierwszy kontrolę emisji ze średnich obiektów energetycznego spalania , aby wypełnić lukę prawną w tym zakresie. Obydwa wnioski zyskały już formalny wyraz w postaci dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2193 z 25.11.2015 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza ze średnich obiektów energetycznego spalania oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2284 z 14.12.2016 r. w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych, zmiany dyrektywy 2003/35/WE oraz uchylenia dyrektywy 2001/81/WE .

W aktualnym stanie prawnym ochrona powietrza jest przedmiotem regulacji prawnej zawartej w kilkunastu aktach prawa wtórnego . Przepisy w nich zawarte służą realizacji celów polityki UE w dziedzinie środowiska, które w odniesieniu do powietrza są realizowane przez działania ukierunkowane na: a) zachowanie, ochronę i poprawę jakości powietrza, b) ochronę zdrowia ludzkiego, c) ostrożne i racjonalne wykorzystywanie tego zasobu naturalnego, oraz d) promowanie na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie zwalczania zanieczyszczenia powietrza i jego skutków (art. 191 ust. 1 TFUE). Polityka unijna w tej dziedzinie realizowana jest zgodnie z zasadami: prewencji (zapewnienie ochrony przed znanymi zagrożeniami dla zdrowia ludzi czy środowiska wskutek zanieczyszczenia powietrza), przezorności (zapewnienie ochrony przed ryzykiem dla zdrowia ludzi lub środowiska wskutek zanieczyszczenia powietrza), usuwania zanieczyszczenia u źródła oraz „zanieczyszczający płaci”. Dążenie Unii do wysokiego stopnia ochrony powietrza następuje z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach oraz dostępnych danych naukowo-technicznych, warunków środowiska naturalnego w różnych regionach Unii, potencjalnych korzyści i kosztów działań, gospodarczego i społecznego rozwoju Unii jako całości oraz zrównoważonego rozwoju jej regionów (art. 191 ust. 2 i 3 TFUE) , czego przejawem są m.in. przepisy prawa UE charakteryzujące się tzw. elastycznym podejściem . Działania UE w obszarze ochrony powietrza charakteryzują się również podejściem zintegrowanym w aspekcie zarówno wewnętrznym (zasada kompleksowości) , jak i zewnętrznym .

W obszarze ochrony powietrza – z uwagi na sformułowane „zasady limitujące” – Unia zasadniczo posługuje się dyrektywą jako instrumentem harmonizacji prawa. Harmonizacja dokonywana za pomocą dyrektyw unijnych ma charakter sektorowy na tle unijnego prawa ochrony środowiska, bowiem odnosi się do ochrony powietrza jako komponentu środowiska. Natomiast w zbiorze aktów prawa UE w zakresie ochrony powietrza są przyjmowane akty o charakterze ramowym (horyzontalnym) oraz typowe regulacje szczególne (sektorowe). W obowiązujących aktach prawa wtórnego, wydanych w przeważającej mierze na podstawie art. 192 TFUE , harmonizacja ma zasadniczo charakter minimalny (art. 193 TFUE), co o tyle wpływa na proces wdrażania prawa UE, o ile państwa członkowskie podejmą wysiłek dla przyjęcia bardziej rygorystycznych środków ochrony powietrza na podstawie tzw. klauzul wzmocnionej ochrony środowiska . Należy dodać, że ochronie powietrza służą także te unijne rozwiązania prawne, które są zawarte w regulacjach odnoszących się do określonych „zagadnień o charakterze wspólnym dla całej problematyki ochrony środowiska” (np. instytucja ocen oddziaływania na środowisko ).
W doktrynie unijnego prawa ochrony środowiska dokonuje się systematyzacji aktów prawa UE dotyczących ochrony powietrza. Na podstawie kryterium przedmiotu ochrony wyróżnia się regulacje służące ochronie powietrza troposferycznego, ochronie warstwy ozonowej czy ochronie klimatu.

Kolejną możliwością systematyzacji aktów prawa unijnego dotyczących ochrony powietrza jest ich podział, z uwzględnieniem, jako kryterium, kierunku działań ochronnych. Na tej podstawie wyróżnia się regulacje odnoszące się do ochrony jakościowej powietrza oraz kontroli emisji, z możliwym dalszym podziałem w nawiązaniu do kryterium źródła emisji (źródła stacjonarne albo niestacjonarne, antropogeniczne , źródła nawiązujące do typu instalacji lub rodzaju działalności) lub w nawiązaniu do rodzaju emitowanych zanieczyszczeń i ich możliwych skutków (emisje negatywnie oddziałujące na zdrowie ludzkie i środowisko jako całość, emisje skutkujące zmianami klimatycznymi, emisje substancji zubożających warstwę ozonową). W nawiązaniu do powszechnie przyjmowanej systematyki regulacji unijnych w zakresie ochrony powietrza należy wyróżnić regulacje dotyczące :
a) ochrony jakościowej powietrza – dyrektywa CAFE oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/107/WE z 15.12.2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielo-
pierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu ;
b) krajowych poziomów emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/81/WE z 23.10.2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza , którą od 1.07.2018 r. zastąpi dyrektywa 2016/2284 NEC ; ta ostatnia ustanawia nowe lub surowsze zobowiązania państw członkowskich w zakresie redukcji emisji antropogenicznych zanieczyszczeń do atmosfery: dwutlenku siarki (SO2), tlenków azotu (NOx), niemetanowych lotnych związków organicznych (NMLZO), amoniaku (NH3) i pyłu drobnego (PM2,5) na lata 2020–2029 oraz na okres od 2030 r., uzu-pełnione o wymagania dotyczące programów ograniczania zanieczyszczenia powietrza oraz monitorowania emisji; dyrektywa ta służy osiągnięciu m.in. celów dotyczących jakości powietrza, w tym celów długoterminowych i może się istotnie przyczynić do poprawy stanu powietrza; warto zasygnalizować, że 10.03.2017 r. Polska złożyła przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (UE) skargę o stwierdzenie nieważności dyrektywy 2016/2284 NEC; podniesione zarzuty dotyczą: zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej ), zasady otwartości i przejrzystości (art. 15 TFUE), braku wystarczającego uzasadnienia (art. 296 TFUE), naruszenia obowiązków dokonania należytej analizy wpływu zaskarżonej dyrektywy na poszczególne państwa członkowskie oraz przedstawienia wystarczającej oceny skutków jej wprowadzenia w życie, naruszenie zasady proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE), oraz naruszenia zasady równości państw członkowskich (art. 4 ust. 2 TUE) i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 191 ust. 3 czwarte tiret w zw. z ust. 2 TFUE) ;
c) kontroli emisji zanieczyszczeń ze źródeł stacjonarnych – dyrektywa 2010/75/UE IED (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola poprzez zastosowanie środków mających na celu zapobieganie lub zmniejszenie emisji do powietrza, środowiska wodnego i gleby, aby osiągnąć wysoki poziom ochrony środowiska naturalnego; dyrektywa dotyczy instalacji przemysłowych o znacznym potencjale zanieczyszczeń) oraz dyrektywa 2015/2193 MCP (ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza ze średnich obiektów energetycznego spalania);
d) standardów produktowych, realizowane głównie w ramach kształtowania emisji z transportu , choć nie wyłącznie ;
e) emisji skutkujących zmianami klimatycznymi oraz emisji zubożających warstwę ozonową .

Akty prawa unijnego z zakresu ochrony powietrza i zawarte w nich instrumenty prawne wzajemnie się uzupełniają, tworząc – w granicach wyznaczonych kompetencją dzieloną Unii w dziedzinie środowiska oraz zasadami subsydiarności i proporcjonalności – system instrumentów prawnych ochrony powietrza . Będąca ich efektem europeizacja prawa ochrony powietrza objęła swoim zakresem przede wszystkim normy materialnego prawa ochrony powietrza (standardy jakości powietrza, standardy w zakresie emisji zanieczyszczeń czy tzw. standardy produktowe), niemniej efektem procesu europeizacji jest także współkształtowanie „proceduralnej ochrony powietrza” , w takim zakresie, w jakim zostały uregulowane procedury wydawania indywidulanych aktów stosowania prawa lub dokumentów oraz obowiązki informacyjne (dostęp do informacji) .

4.3. Obecny system prawnej ochrony powietrza (atmosferycznego) w Polsce ma w istotnym zakresie swoje źródło w wyżej przywołanych aktach prawa międzynarodowego i unijnego, jest więc efektem procesu europeizacji lub globalizacji prawa z tego zakresu .
W aktualnym stanie prawnym, w nawiązaniu do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce i ich rangi, aksjologiczne podstawy ochrony powietrza jako elementu środowiska są zawarte w przepisach Konstytucji RP z 2.04.1997 r. Zgodnie z jej art. 5: „Rzeczpospolita Polska (…) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie Kp 2/09 uznał, że przepis ten „wskazuje najdonioślejsze wartości i najbardziej podstawowe cele, w których realizację winny się włączyć wszelkie organy władzy publicznej, wykorzystując wszystkie ich kompetencje”, podzielając wyrażony w doktrynie pogląd, że „zapewnienie ochrony środowiska”, o którym mowa w tym przepisie, oznacza m.in. „zapewnienie mieszkańcom nieskażonego powietrza” . Zadanie to ustrojodawca rozwija w dalszych przepisach Konstytucji RP, które, po pierwsze, nakładają na władze publiczne obowiązki w zakresie ochrony środowiska (art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1, 2 i 4), po drugie, formułują powszechne prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3), po trzecie zaś, formułują powszechny obowiązek dbałości o stan środowiska i ponoszenia odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie, której zasady określa ustawa (art. 86), w końcu, zezwalają na ingerencje (ograniczenia) w konstytucyjne prawa i wolności człowieka i obywatela ze względu na ochronę środowiska na zasadach określonych w art. 31 ust. 3.

Konkretyzacja postanowień Konstytucji RP w odniesieniu do ochrony powietrza następuje w przepisach prawa ochrony powietrza. W tym systemie norm prawnych podstawowe znaczenie ma ustawa – Prawo ochrony środowiska, w której zostały określone zasady ochrony powietrza oraz warunki korzystania z tego zasobu środowiska, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, rozwinięte w przepisach tej ustawy dotyczących ochrony jakości powietrza oraz przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom , a także dalszych, dotyczących odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska , środków finansowo-prawnych , poważnych awarii oraz funduszy celowych . Do tej ustawy wdrożone zostały najważniejsze akty prawa unijnego z zakresu ochrony powietrza.

Poza regulacjami ustawy – Prawo ochrony środowiska, przepisy związane z ochroną powietrza są przedmiotem odrębnych ustaw dotyczących ochrony klimatu oraz ochrony warstwy ozonowej . Komplementarne instrumentarium w zakresie ochrony powietrza dostarczają dalsze regulacje prawne zawarte w ustawach „środowiskowych” (np. w ustawie z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ) oraz „pozaśrodowiskowych” (np. w ustawie z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ).@page_break@

5. Wybrane zagadnienia prawnej ochrony powietrza o charakterze systemowym
5.1. Zasady prawne ochrony powietrza
Konkretyzacja zasady zrównoważonego rozwoju integrującej wymiary: gospodarczy, społeczny i środowiskowy następuje odpowiednio, na gruncie prawa UE, w sformułowanych zasadach ustrojowych UE i zasadach polityki UE w dziedzinie środowiska (art. 11, art. 191 ust. 2 TFUE), a na gruncie prawa polskiego w sformułowanych zasadach prawnej ochrony środowiska. Są nimi: zasada integracji w jej aspektach zewnętrznym i wewnętrznym (zasada kompleksowości ), zasada prewencji i zasada przezorności , zasada sprawstwa oraz zasada kooperacji . Wytyczają one kierunki działań ustawodawcy (unijnego i krajowego) oraz kierunek interpretacyjny przepisów prawa ochrony środowiska .
W świetle celów przepisów z zakresu ochrony powietrza w prawie UE i w prawie polskim nie można mieć wątpliwości, że pośród wymienionych zasad na plan pierwszy wysuwają się zasady prewencji i przezorności, które nakazują podejmowanie ze względu na ochronę powietrza „stosownych działań uprzednich w sensie czasowo-przestrzennym” oraz ograniczanie zanieczyszczeń u źródła, również w sytuacji, gdy negatywne oddziaływanie zanieczyszczenia na chronione dobra nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Odnosi się to zarówno do sytuacji dobrego stanu powietrza (w celu jego utrzymania), sytuacji zagrożenia przekroczenia wymagań jakościowych powietrza, lecz także do zaistniałego przekroczenia, w którym chodzi nie tylko o przywrócenie wymagań jakościowych powietrza, ale i o zapobieżenie dalszemu ich przekraczaniu .

Bez trudu można też dostrzec oddziaływanie pozostałych zasad na regulacje prawne z zakresu ochrony powietrza. Można je odnaleźć w wielu instrumentach prawnych ochrony powietrza. Dlatego jedynie przykładowo można wskazać na następujące instrumenty (unijne lub krajowe) ochrony powietrza wdrażające: a) zasadę prewencji (standardy jakości powietrza, plany działań krótkoterminowych, programy ochrony powietrza, pozwolenia emisyjne, instytucja ocen oddziaływania na środowisko), b) zasadę integracji wewnętrznej (kompleksowości) (pozwolenia zintegrowane), c) zasadę integracji zewnętrznej poprzez ochronę powietrza w politykach sektorowych , d) tzw. zasadę sprawstwa (skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje , krajowe przepisy dotyczące środków finansowo-prawnych w ochronie powietrza oraz instytucja odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska), czy e) zasadę kooperacji kształtującą pozycję jednostki w prawie ochrony powietrza przez przyznane jej uprawnienia (powszechne publiczne prawo dostępu do informacji o ochronie powietrza uszczegółowione obowiązkami informacyjnymi w przepisach o ochronie powietrza, udział społeczeństwa w przyjmowaniu dokumentów np. programu ochrony powietrza lub wydawaniu niektórych decyzji, np. pozwolenia zintegrowanego, a także, choć już ograniczone podmiotowo i przedmiotowo, prawo dostępu do sądu).

5.2. Prawne formy korzystania z powietrza
Prawo UE nie określa ogólnego katalogu możliwych prawnych form korzystania ze środowiska, ustawodawca unijny określa je (choć nie wprost) w poszczególnych aktach prawa wtórnego, w określonych kontekstach i stosownie do celu danego aktu. Dlatego należy sięgnąć do sklasyfikowanych w art. 4 u.p.o.ś. możliwych „prawnych form korzystania ze środowiska” . Z przepisu tego wynika, że korzystanie z powietrza jako komponentu środowiska może być objęte rodzajem: a) korzystania powszechnego przysługującego z mocy ustawy każdemu i obejmującego korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w zakresie wprowadzania do środowiska substancji lub energii, b) korzystania zwykłego, czyli takiego, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz c) korzystania reglamentowanego (szczególnego), czyli takiego, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego i które, w drodze ustawy, obwarowane jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania. Korzystanie z powietrza może się więc różnić zarówno co do jego celu (np. zaspokojenie potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego, cele gospodarcze), jak i jego zakresu. Ten ostatni – jak trafnie ujmuje to M. Górski – wyznaczony jest celem korzystania (w przypadku korzystania powszechnego), ustaleniami wynikającymi z decyzji administracyjnych (w przypadku korzystania reglamentowanego), przepisami ogólnymi prawa (w przypadku korzystania zwykłego) .
Z puntu widzenia zanieczyszczenia powietrza typu smogowego na szczególną uwagę zasługuje podział na korzystania reglamentowane i zwykłe. W przepisach prawa unijnego z zakresu reglamentowanego korzystania z powietrza podstawowe znacznie, z punktu widzenia jej zakresu przedmiotowego, ma dyrektywa 2010/70 IED o emisjach przemysłowych. W prawie polskim prawo emisyjne tworzy kompleksową regulację, której częścią są przepisy dotyczące reglamentowanego korzystania z powietrza . Zawarty w tych przepisach arsenał zróżnicowanych instrumentów prawnych, począwszy od standardów emisyjnych dla instalacji, przez pozwolenia emisyjne, obowiązki w zakresie prowadzenia pomiarów emisji, postępowanie kompensacyjne, instytucję zabezpieczenia roszczeń, środki finansowo-prawne aż po instytucje odpowiedzialności prawnej, umożliwia efektywne przeciwdziałanie zanieczyszczeniom przemysłowym, z zastrzeżeniem ich prawidłowego stosowania i egzekwowania „nałożonych prawem obowiązków zarówno wynikających bezpośrednio z ustawy, jak i z decyzji administracyjnych” . Inaczej jest w przypadku korzystania zwykłego, które związane jest m.in. z eksploatacją instalacji dla celów zaspokajania potrzeb bytowych, będącej powodem niskiej emisji i główną (a w każdym razie jedną z głównych) przyczyną powstawania zjawiska smogu . Kontrola emisji zanieczyszczeń z instalacji lub urządzeń wykorzystywanych w sektorze komunalno-bytowym pozostawiona jest, co do zasady, prawu krajowemu, choć i na tym polu Unia zaczyna wyposażać państwa członkowskie w nowe środki . W prawie polskim zakres korzystania zwykłego ze środowiska, jako niepodlegający reglamentacji w drodze decyzji, wyznaczony jest przepisami ogólnymi prawa, które obecnie nie umożliwiają lub umożliwiają w istotnie zawężonym zakresie ograniczanie emisji z sektora komunalno-bytowego. Uwaga ta dotyczy także możliwości prawnych ograniczania emisji z transportu . Odsyłając w tym zakresie do rozważań I. Przybojewskiej i Z. Bukowskiego w tym numerze monotematycznym, którzy to autorzy analizują regulacje prawne przeciwdziałania zanieczyszczeniom odpowiednio z sektora komunalno-bytowego i transportu, warto tu przywołać, jak Komisja w Dokumencie Roboczym Służb Komisji „Przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska UE. Sprawozdanie na temat państwa – POLSKA” oceniła sytuację prawną w Polsce w zakresie niskiej emisji:
„Głównym źródłem zanieczyszczeń spowodowanych PM10 i benzo(a)pirenem jest «niska emisja» (ogrzewanie pojedynczych domów). Przyczyną przekraczania norm NO2 jest działalność sektora transportu. W szczególności uderzający jest fakt, że mimo tak poważnego problemu w kwestii jakości powietrza, Polska jest jedynym państwem członkowskim UE bez żadnych norm dotyczących paliw stałych sprzedawanych na rynku. Dodatkowo w Polsce nie obowiązują żadne normy emisji dla nowych kotłów. Powszechność stosowania kotłów niespełniających norm w połączeniu z dostępnością węgla słabej jakości stanowią główne czynniki wpływające na jakość powietrza w większości stref w Polsce. Bez odpowiednich, dopasowanych środków mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia pochodzącego z głównych sektorów, które przyczyniają się do tego zanieczyszczenia, istnieje bardzo małe prawdopodobieństwo, że zakończą się ciągłe i poważne naruszenia unijnych norm jakości powietrza” .

Co prawda, zmiana ustawy – Prawo ochrony środowiska w 2015 r. umożliwiła przyjmowanie tzw. uchwał antysmogowych, w których mogą być wprowadzane ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw na obszarze województwa lub jego części , lecz ich obowiązywanie jest ograniczone terytorialnie, co może osłabiać osiągnięcie zamierzonego efektu. Nie wpływa to na jednoznacznie pozytywną ocenę tego instrumentu prawnego.
5.3. Kierunki prawnej ochrony powietrza i towarzyszące im instrumenty prawne ochrony
Podstawowe i uniwersalne, bowiem odnoszące się do zasobów środowiska, sposoby ich ochrony zostały określone w art. 82 u.p.o.ś., zgodnie z którym ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności poprzez:
• po pierwsze, określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu oraz
• po drugie, ograniczanie emisji na zasadach określonych w tytule III u.p.o.ś. (przeciwdziałanie zanieczyszczeniom).

Przyjęte w art. 82 u.p.o.ś. przykładowe („w szczególności”) sposoby ochrony powietrza, jako jednego z zasobów środowiska, a także analiza dyrektyw unijnych z tego zakresu uzasadniają wyróżnienie podstawowych kierunków prawnej ochrony powietrza – ochrony jakościowej powietrza zakładającej „stopniowe dochodzenia do coraz wyższych poziomów takiej ochrony” oraz ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza zakładającej stopniowe zmniejszanie zanieczyszczenia powietrza i realizowanej przez kontrole (ograniczanie) emisji zanieczyszczeń. Relacje między nimi M. Górski trafnie ujmuje w kategorie komplementarności, uznając, że „ochrona przed zanieczyszczeniem powinna być (...) prowadzona w taki sposób, aby ustalone wymagania jakościowe były dotrzymywane”, dlatego „oba kierunki działań ochronnych wzajemnie się warunkują i uzupełniają”, co oznacza potrzebę ich równoległego realizowania, a także wykładni przepisów zawartych w tytule III ustawy – Prawo ochrony środowiska (przeciwdziałanie zanieczyszczeniom) „z uwzględnieniem konieczności osiągania za pomocą tych przepisów celów ochrony jakościowej i (...) ogólnych celów ochrony środowiska” . Pogląd ten znajduje formalny wyraz nie tylko w odnośnych przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska dotyczących przeciwdziałania zanieczyszczeniom , ale i w przepisach prawa unijnego z tego zakresu .

Pierwszy z kierunków ochrony powietrza to ochrona jakości powietrza prowadzona nie z perspektywy źródeł emisji, lecz stanu powietrza jako elementu środowiska na danym obszarze . Wymagania jakościowe środowiska (tu: powietrza) odnoszą się nie do wielkości emisji, lecz do ilości danych zanieczyszczeń występujących w częściach składowych środowiska, odnoszą się zatem do chronionego dobra albo stanu i nie mają związku ze źródłem . Wykazuje ona charakterystyczny „paradygmat” trójstopniowej „konkretyzacji celów i środków działania” , który zakłada:
• po pierwsze , ustalenie dla poszczególnych substancji wymagań jakościowych w postaci parametrów, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze (są nimi „poziomy dopuszczalne substancji” oraz „pułap stężenia ekspozycji” ), oraz parametrów, które „wyznaczają cele o dalszej pespektywie czasowej, określone są w sposób bardziej miękki z uwzględnieniem prawnych uwarunkowań wpływających na możliwość ich osiągnięcia” (są nimi „poziomy docelowe” oraz „poziomy celu długookresowego” ); w ochronie jakościowej powietrza zostały przewidziane dwa dodatkowe parametry – „poziomy informowania” rozumiane jako „stężenie substancji w powietrzu, powyżej którego istnieje zagrożenie zdrowia ludzkiego wynikające z krótkotrwałego narażenia na działanie zanieczyszczeń wrażliwych grup ludności, w przypadku którego niezbędna jest natychmiastowa i właściwa informacja” i „alarmowe poziomy dla niektórych substancji w powietrzu, których nawet krótkotrwałe przekroczenie może powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi” , które są słusznie łączone z zaistnieniem sytuacji nadzwyczajnych typu smogowego i które aktualizują zróżnicowane obowiązki informacyjne;
• po drugie, ciągłą ocenę jakości powietrza i obserwację zmian, którą w Polsce dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska, z elementami zarządzania jakością środowiska (art. 88–90 u.p.o.ś. ) ;
• w końcu podejmowanie działań służących nieprzekraczaniu lub przywracaniu wymagań jakościowych powietrza, zależnych od stwierdzonych w ramach monitoringu faktycznych stężeń poszczególnych monitorowanych substancji (art. 91–92a u.p.o.ś.) .

Z kolei drugi kierunek dotyczy zachowań i prowadzony jest z perspektywy źródeł emisji. Polega on na zapobieganiu lub ograniczaniu wprowadzania do środowiska substancji (przeciwdziałanie zanieczyszczeniom) . Przez zanieczyszczenia rozumie się „emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska” . Zanieczyszczenia różnią się co do rodzaju (np. gazowe, pyłowe), ich właściwości (np. toksyczne), genezy ich powstania (np. pierwotne, wtórne, naturalne, antropogeniczne), skutków, jakie wywołują lub mogą wywołać (zagrożenie dla życia, zdrowia, dla środowiska jako całości, efekt cieplarniany, zubożenie warstwy ozonowej) czy charakteru (zorganizowane, niezorganizowane, stałe lub okresowe). Mogą być one również klasyfikowane z uwzględnieniem rodzaju źródła, z którego są emitowane oraz ich intensywności (zjawisko smogu).

Z punktu widzenia ochrony przed zjawiskiem smogu, a także w nawiązaniu do kierunków działań w zakresie ochrony powietrza wyznaczonych w „Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Małopolska w zdrowej atmosferze” (z 2017 r.) zasadny jest podział źródeł emisji zanieczyszczenia na: a) punktowe z emitorów przemysłowych, b) powierzchniowe rozproszone, obejmujące emisje m.in. z sektora komunalno-bytowego, c) liniowe, obejmujące emisje m.in. z transportu drogowego. Dwa ostatnie to źródła tzw. niskiej emisji zasadniczo przyczyniające się do występowania zjawiska smogu. Podział ten stanowi punkt wyjścia dla trzech opracowań zawartych w tym numerze „Europejskiego Przeglądu Sądowego” , w których zostały omówione zagadnienia kształtowania emisji ze źródeł punktowych z emitorów przemysłowych, niskiej emisji oraz emisji ze źródeł liniowych na przykładzie transportu drogowego, także w kontekście powstawania zjawiska smogu, poprzedzonych analizą regulacji dotyczącej ochrony jakościowej powietrza i zarządzania jakością powietrza .

W celu umożliwienia efektywnego urzeczywistniania obu kierunków prawnej ochrony powietrza w przepisach prawa ochrony powietrza (i szerzej środowiska) zostały wprowadzone zróżnicowane środki prawne ochrony powietrza, przede wszystkim administracyjne. Ich zróżnicowanie uzasadnione jest zróżnicowaniem kierunków prawnej ochrony powietrza, a w ramach drugiego kierunku (przeciwdziałanie zanieczyszczeniom) zróżnicowaniem źródeł emisji zanieczyszczeń. Podejście systemowe pozwala na klasyfikację podstawowych środków ochrony powietrza (ujętych w dyrektywach unijnych, skonkretyzowanych i uzupełnionych w przepisach krajowych), na te :
1) formalnie powiązane z ochroną jakościową powietrza: a) paramenty jakościowe, b) system oceny jakości powietrza, w tym: oceny poziomów substancji w powietrzu, podział obszaru kraju na strefy i aglomeracje, w ramach których następuje ocena stanu jakości powietrza i zarządzania nią, klasyfikacja stref, obowiązek pomiarów poziomów substancji w powietrzu, c) plany działań krótkoterminowych i programy ochrony powietrza, d) obowiązki informacyjne, e) uchwały antysmogowe, f) obszary ograniczonego użytkowania i strefy przemysłowe;
2) formalnie powiązane z przeciwdziałaniem zanieczyszczeniom (prawem emisyjnym): a) standardy emisyjne w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, b) pomiary wielkości emisji gazów lub pyłów do powietrza, c) standardy produktowe, łącznie z ograniczeniami wprowadzania do obrotu niektórych produktów i obowiązkami informacyjnymi,
d) pozwolenia na wprowadzanie substancji do powietrza (zintegrowane i sektorowe), zabezpieczenie roszczeń, postępowanie kompensacyjne, e) zgłoszenie instalacji, f) Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, g) instrumenty prawne służące przeciwdziałaniu poważnej awarii przemysłowej,
h) przeglądy ekologiczne;
3) związane z różnymi prawnymi formami korzystania ze środowiska: a) środki finansowo-prawne ochrony środowiska obejmujące opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza oraz administracyjne kary pieniężne, b) odpowiedzialność w prawie administracyjnym;
4) wspólne dla ochrony środowiska jako całości – przede wszystkim instytucja ocen oddziaływania, udział społeczeństwa w przyjmowaniu dokumentów i wydawaniu decyzji oraz prawo do informacji o środowisku;
5) wprowadzone w innych niż środowiskowe dyrektywach lub ustawach krajowych, które z tego powodu pośrednio służą ochronie powietrza (np. w prawie polskim plany miejscowe).@page_break@

6. Podsumowanie
W celu realizacji polityki czystego powietrza Unia Europejska od lat przyjmuje akty prawa pochodnego w tej dziedzinie, u podstaw których leży ochrona życia i zdrowia ludzi oraz ochrona środowiska jako całości. W rezultacie, mając na uwadze hierarchię źródeł prawa i wzajemne relacje pomiędzy prawem krajowym i prawem unijnym, w sferze ochrony powietrza swoboda regulacyjna krajowego prawodawcy doznaje „pozytywnych” ograniczeń.
Na gruncie unijnego porządku prawnego prawne środki ochrony powietrza nie mają zasadniczo skonsolidowanej podstawy, bowiem unijne przepisy o ochronie jakościowej i dotyczące przeciwdziałania zanieczyszczeniom są zawarte w różnych dyrektywach. Niemniej i w tym obszarze widoczny jest proces porządkowania prawa, jego konsolidacji, która może polegać na wydaniu nowej dyrektywy, w której są wprowadzane określone zmiany merytoryczne względem stanu dotychczasowego, a przy tej okazji, w zależności od przypadku, na zespoleniu w tym nowym akcie dotychczas rozproszonych przepisów zawartych w innych powiązanych merytorycznie dyrektywach . Taki proces dotyczył dyrektywy 2010/75 IED. W założeniu taka konsolidacja powinna doprowadzić do tego, aby przepisy UE były możliwie jasne, precyzyjne i przede wszystkim wzajemnie koherentne. Jej praktyczne urzeczywistnienie może mieć znaczenie w dążeniu do ograniczenia deficytu w zakresie prawidłowej implementacji i stosowania prawa ochrony powietrza.
Na gruncie krajowego porządku prawnego, prawne środki ochrony powietrza mają zasadniczo skonsolidowaną, bo mieszczącą się w jednym akcie prawnym (ustawie – Prawo ochrony środowiska), podstawę prawną ochrony jakościowej powietrza i przeciwdziałania zanieczyszczeniom powietrza. Obok tej regulacji ochronie powietrza służą regulacje zawarte zarówno w dalszych ustawach środowiskowych, jak i tych niezaliczanych do prawa ochrony środowiska.
System środków prawnych ochrony powietrza ukierunkowanych na ochronę jakościową powietrza i przeciwdziałanie zanieczyszczeniom tworzą zarówno te ukształtowane przez prawo UE, jak i te nieprzewidziane wprost w prawie UE, lecz służące zapewnieniu efektywności prawa UE w krajowym porządku prawnym (np. uchwały antysmogowe). Zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia określonego w dyrektywie rezultatu, a także zasada współpracy zobowiązują bowiem państwa członkowskie do podejmowania wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tych zobowiązań. Ma to szczególne znaczenie, gdy państwa członkowskie mają szeroki zakres swobody, jeżeli chodzi o wybór stosowanych form i metod. Tworzą one rozbudowany system środków prawnych ochrony powietrza, ale, na gruncie prawa polskiego, nie jest on kompleksowy , jeśli wziąć pod uwagę np. brak regulacji w zakresie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej czy powszechnie obowiązujących wymagań jakościowych określonych dla paliw spalanych w piecach, kotłach czy kominkach stosowanych w sektorze komunalno-bytowym, pomimo istnienia podstawy prawnej dla ich przyjęcia .
Pomimo tak rozbudowanego systemu środków prawnych dostępnych w ramach prawa, utrzymujące się istotne naruszenia wymagań jakościowych powietrza w Polsce wymaga zintensyfikowanych działań, także tych o charakterze regulacyjnym. Z najnowszego wspomnianego już dokumentu roboczego służb Komisji „Przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska UE Sprawozdanie na temat państwa – POLSKA” wynika, że w Polsce „w 2014 r. unijne normy jakości powietrza dla cząstek stałych (PM10) naruszono w 42 strefach, a w przypadku benzo(a)pirenu we wszystkich strefach. Normy te przekraczano często w bardzo dużym stopniu” . Z raportu wynika też naruszenie poziomów drobnych cząstek stałych (PM2,5), dwutlenku azotu (NO2), jak i wartości docelowych i celów długoterminowych w odniesieniu do stężenia ozonu oraz wartości docelowych średniego rocznego stężenia arsenu odpowiednio w kilku lub kilkunastu strefach jakości powietrza . Równie zła diagnoza wynika z dokumentów krajowych, choćby z krajowego programu ochrony powietrza, dokumentu o charakterze strategicznym , który – co warto zauważyć – przyjmuje się, gdy przekroczenie poziomów dopuszczalnych lub docelowych substancji w powietrzu występuje na znacznym obszarze kraju i gdy środki podejmowane przez organy samorządu terytorialnego nie wpływają na ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza (at. 91c u.p.o.ś.).
Ta rzeczywistość faktyczna, ale i prawna (np. brak norm dotyczących paliw stałych sprzedawanych na rynku) doprowadziła do wniesienia przez Komisję przeciwko Polsce, w trybie art. 258 TFUE skargi (sprawa C-336/16), w której Komisja zarzuca Polsce m.in. trwające od 2007 r. do co najmniej 2013 r. przekraczanie dobowych i rocznych wartości niektórych substancji, ale i zaniechanie przyjęcia skutecznych działań w planach ochrony powietrza, dzięki którym przekroczenia te trwałyby jak najkrócej.
Można zatem powiedzieć, że obok aktualizacji i wzmacniania instrumentarium prawnego ochrony powietrza w prawie UE (wprowadzenie ostrzejszych zobowiązań redukcji krajowych emisji, nowe przepisy dotyczące ekoprojektu czy kontroli emisji ze średnich obiektów energetycznego spalania) jest to kolejne narzędzie walki ze smogiem przez prawo unijne. A patrząc na argumentacje Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-488/15 oraz w sprawie C-34/11 , uwzględnienie skargi Komisji przeciwko Polsce przez TS wydaje się przesądzone.

Summary
Barbara Iwańska
Air protection in the system of environmental law
One of the directions of environmental law is air protection law. It is underpinned by the need to protect human life and health, as well as to protect the environment as a whole. In order to enable effective air protection, the air protection law provides for a plethora of legal remedies oriented on protecting air quality and preventing pollution. They are largely influenced by extensive EU regulations, which help in the fight for clean air in Europe, provided that Member States ensure their full efficiency. Otherwise air quality will be a serious problem, like in Poland, where air quality standards are exceeded in many zones and agglomerations. As a result of persistent exceedances of air quality parameters (for PM10 and NO2), which have significant negative impact on our health and the environment, the Commission launched legal action against Poland concerning breach of Poland’s obligations under the Directive on ambient air quality and cleaner air for Europe.

Prof. UJ, dr hab. Barbara Iwańska
Autorka jest profesorem nadzwyczajnym w Katedrze Prawa Ochrony Środowiska, p.o. kierownika Katedry Prawa Ochrony Środowiska na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Europejski Przgląd Sądowy 7/2017>>