Starosta może wydać pozwolenie na budowę drogi, której zarządcą jest zarząd powiatu

Starostowie lub prezydenci miast na prawach powiatu zazwyczaj nie wyłączają swojej właściwości w sprawach inwestycji drogowych położonych na trenach powiatów lub miast, w których pełnią funkcję organu wykonawczego uprawnionego do kształtowania stosunków administracyjnych w drodze decyzji, a zarząd powiatu (prezydent miasta na prawach powiatu) jest zarządcą drogi.

Czy starosta może wydać pozwolenie na budowę drogi w trybie ustawy zrid na budowę drogi powiatowej, której sam jest zarządcą?

Odpowiedź

Starosta może wydać zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, co do której zarządcą jest zarząd powiatu.

Uzasadnienie

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta na prawach powiatu (art. 19 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - dalej u.d.p.).

Ustosunkowując się do problematyki wyłączenia organu powiatu od orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi powiatowej warto nawiązać w tym względzie do poglądów orzecznictwa. Wprawdzie jest ono w tym przedmiocie niejednolite, niemniej jednak przeważa pogląd, który nie uznaje za zasadne wyłączanie od orzekania organów powiatu.

W szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r. s II SA/Ol 1017/09 podzielił stanowisko doktryny, iż prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych (obecnie zezwolenia na realizację tych dróg) i nie podlega wyłączeniu. Obowiązek takiego wyłączenie nie wynika bowiem ani z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych, ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie budzi wątpliwości fakt, iż stroną w niniejszym postępowaniu jest zarządca drogi, tj. prezydent miasta na prawach powiatu i tylko on może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, przy czym prezydent miasta wykonuje zadania przy pomocy urzędu miasta i może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu zastępcom lub sekretarzowi. Jeżeli zatem konkretny wniosek został podpisany przez zastępcę prezydenta miasta albo kierownika jednostki będącej zarządem dróg, a zatem osobę upoważnioną przez zarządcę dróg, do działania w jego imieniu, nie istnieją przeszkody formalnoprawne do żądania wyłączenia organu.

Z kolei w myśl art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) - dalej u.s.p. starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych należących do właściwości powiatu. Jeżeli zatem zezwolenie wydane zostało przez osobę właściwie umocowaną przez uprawniony podmiot, a wniosek w imieniu zarządcy drogi złożyła umocowana przez niego osoba, brak podstaw do wyłączenia organu. W cytowanym wyżej wyroku Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie toczyło się zarówno z wniosku uprawnionego podmiotu (zarządcy drogi) jak i wobec tego podmiotu, jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem wskazanie w sentencji wydanego rozstrzygnięcia gminy jako adresata decyzji stanowi naruszenie podlegające ewentualnemu sprostowaniu w trybie oczywistej omyłki. @page_break@

Z kolei w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bk 378/09) skład orzekający wyraził pogląd o niedopuszczalności prowadzenia przez prezydenta miasta postępowania administracyjnego w sprawie, w której prezydent ten jako zarządca drogi jest wnioskodawcą, a gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe w konsekwencji wydania decyzji uwzględniającej wniosek. W konkluzji sąd stwierdza więc, że prezydent miasta na prawach powiatu działający jako starosta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. od rozpoznania sprawy i wydania decyzji z wniosku o lokalizację drogi gminnej złożonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) - dalej - u.z.r.i.d.

Orzeczenie to jednak zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2010 r. (II OSK 88/10), który stwierdził, że wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Sąd zwrócił uwagę, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawo powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - dalej u.s.g.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Należy też podkreślić, że jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Art. 5 ust. 1 u.z.r.i.d. należy zastosować, przy tym nie jako wniosku o wszczęcie postępowania a wniosku materialnoprawnego.@page_break@

Warto nawiązać ponadto do rozstrzygnięcia WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt - II SA/Kr 1450/10 - którego tezy w pełni podzielił NSA w wyroku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1478/11 oddalając skargę kasacyjną. WSA w Krakowie - analizując przepisy specustawy drogowej, oraz przepisy o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatu wywiódł, co następuje: "Zamiarem ustawodawcy było zatem powierzenie organowi niejako podwójnej roli tj. roli wnioskodawcy (strony) oraz organu administracji wydającego decyzję lokalizacyjną. Dodatkowo podmiot jest reprezentantem jednostki samorządu terytorialnego na rzecz którego w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 u.z.r.i.d., przechodzi własność nieruchomości w liniach rozgraniczających teren przyszłej inwestycji drogowej. Regulacja taka nie jest wewnętrznie sprzeczna. Wbrew stanowisku strony skarżącej w procedurze administracyjnej nie obowiązuje zasada wyrażana paremią: quis iudex In propria causa sit. W postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków których dopatruje się strona skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu z orzekania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiecie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 83) - dalej u.p.p.w. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Identyczne stanowisko zajął WSA Krakowie w wyroku z 30 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1463/09.

Mając więc na uwadze cel jaki ustawodawca zamierzał osiągnąć (przyśpieszenie budowy dróg publicznych), ograniczenia i obowiązki jakie nałożone zostały na organ w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej w zakresie realizacji inwestycji drogowej oraz końcowy efekt (po zrealizowaniu inwestycji) w postaci obowiązku utrzymania tych dróg, nie sposób dopatrzyć się kolizji interesów prezydenta miasta na prawach powiatu jako organu administracji i jednocześnie strony tego postępowania, która to kolizja skutkować winna wyłączeniem go od orzekania sprawie".

WSA podkreślił również, że "nie można także podzielić poglądu strony skarżącej, iż prezydent miasta na prawach powiatu (oraz podlegli mu pracownicy) wyłączony jest od udziału w sprawie jako pracownik na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Przepisy te regulują kwestię wyłączenia pracownika organu administracji z udziału w sprawie z uwagi na jego osobistą sytuację w relacji z samą sprawą lub ze stroną tego postępowania. Przepisy te nie mają natomiast na celu wyłączania z orzekania organu administracji jako takiego. Interpretacja taka prowadziłaby do obejścia przepisów o właściwości i skutkowały każdorazowym wyłączeniem prezydenta z orzekania bez względu na jego osobę (kto aktualnie urząd ten piastuje) i jego związek czy też brak związku ze sprawą czy stronami tego postępowania. Interpretacja taka w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest nieuprawniona. Okoliczności jakie wskazuje strona skarżąca nie wskazują natomiast na jakikolwiek osobisty związek Prezydenta Miasta ze sprawą czy stronami tego postępowania".

W praktyce orzeczniczej obserwuje się, że linia powyższa przeważa w orzecznictwie organów administracji publicznej. Starostowie lub prezydenci miast na prawach powiatu zazwyczaj nie wyłączają swojej właściwości w sprawach inwestycji drogowych położonych na trenach powiatów lub miast, w których pełnią funkcję organu wykonawczego uprawnionego do kształtowania stosunków administracyjnych w drodze decyzji, a zarząd powiatu (prezydent miasta na prawach powiatu) jest zarządcą drogi.