Samowola budowlana jest jednym z najcięższych deliktów prawa budowlanego, o czym zaświadcza zakres i rodzaj sankcji karnych oraz administracyjnych przewidywanych w przepisach prawa budowlanego za naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - dalej pr. bud. Dlatego też wszelkie informacje dotyczące tego zdarzenia rodzą - z urzędu lub na wniosek strony - obowiązek wszczęcia stosownego postępowania wyjaśniającego po stronie organów zobowiązanych do kontrolowania przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Właściwymi organami w tym zakresie są organy nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 80 ust. 2 pr. bud. Z uwagi na powyższe, w przypadku uzyskania informacji o tego rodzaju sytuacji, pierwszym ustaleniem organu nadzoru budowlanego winno być sprawdzenie, czy doszło do popełnienia samowoli budowlanej.
Przy czym w tym miejscu należy wyjaśnić, że definicja samowoli budowlanej nie została wprowadzona do ustawy - Prawo budowlane, lecz jest pojęciem wypracowanym przez doktrynę i praktykę prawa budowlanego. Z tego też powodu pojęcie to jest sformułowaniem wieloznacznym, gdyż w najszerszym tego słowa znaczeniu odnosi się do wszelkich działań inwestycyjno-budowlanych, które realizowane są z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W tym miejscu należy zatem sprecyzować, że samowola budowlana - w klasycznym tego słowa ujęciu opisywanym w niniejszym opracowaniu - obejmuje swoim zakresem sytuacje dotyczące wyłącznie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez dokonanego skutecznie zgłoszenia. W tym kontekście pod pojęciem samowoli budowlanej kryje się więc zdarzenie polegające na rozpoczęciu realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego uprawnienia administracyjnego, które inwestor działający zgodnie z prawem winien był nabyć - przed rozpoczęciem robót budowlanych - na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę albo z mocy ustawy wskutek przyjęcia zgłoszenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Co istotne, jak wskazuje się w judykaturze, tak zapoczątkowany stan samowoli budowlanej trwa do czasu legalizacji albo likwidacji skutków samowoli budowlanej – zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95. W rezultacie powyższego samowola budowlana jest zdarzeniem ciągłym, trwającym od czasu nieuprawnionego rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, której przyczyną powstania jest wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego uprawnienia publicznoprawnego, zaś skutkiem wybudowanie lub rozebranie określonej substancji budowlanej.
Stwierdzenie stanu samowoli budowlanej a przepisy intertemporalne
Z uwagi na treść pojęcia samowoli budowlanej stwierdzenie jej istnienia zdeterminowane jest wykazaniem bezprawności wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi robotami a ich przedmiotem, czyli określoną substancją budowlaną. Oznacza to, że brak dowodów w aktach sprawy na okoliczność przystąpienia do realizacji inwestycji bez wymaganego uprawnienia administracyjnego, a w efekcie powyższego powstania i istnienia nielegalnej substancji budowlanej, czyni prowadzone postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Funkcją postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (tj. następstw tych robót) do stanu zgodnego z prawem, a więc prowadzenie takiego postępowania staje się bezcelowe, gdy badanej inwestycji nie można przypisać cechy bezprawności albo skutek tego deliktu zostanie przed wszczęciem postępowania anihilowany, np. na podstawie dobrowolnie wykonanej rozbiórki samowolnie wybudowanej substancji budowlanej.
Dlatego też już na wstępie postępowania właściwy organ musi ustalić: jakie roboty budowlane zostały przeprowadzone, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a jeżeli tak, to czy inwestor nabył uprawnienie w odpowiednim trybie administracyjnym do realizacji przedmiotowej inwestycji. Przy czym ocena kwestii bezprawności, a więc naruszenia przepisów dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, winna być dokonywana na podstawie prawa obowiązującego w czasie przystąpienia do realizacji inwestycji, co też rodzi konieczność ustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych – zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA 3775/03.
Powyższe jest o tyle istotne, gdyż do obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zastosowanie znaleźć mogą – w zależności od daty popełnienia samowoli budowlanej – trzy różne stany prawne, tj. przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 pr. bud., przepisy art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu pierwotnym albo w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw. W konsekwencji powyższego do spraw samowoli budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się po myśli art. 103 ust. 2 pr. bud. przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.
