Pytanie:
Osoba, która stara się o zwrot nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu z 1944 r. wystąpiła do starosty o wstrzymanie wydawania decyzji przez organ architektoniczno-budowlany na terenie działek, o których zwrot wystąpiła do sądu powszechnego.

Czy w takim przypadku jest to powód, aby organ zawieszał postępowanie w sprawach dotyczących tychże działek?

Odpowiedź:
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

Jeżeli w analizowanej sprawie nie istnieje możliwość zastosowania art. 98 § 1 k.p.a. to organ winien ustalić, czy postępowanie może zostać zawieszone z urzędu z uwagi na fakt, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Na pojęcie zagadnienia wstępnego wskazał naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1789/12, w którym orzekł, iż "przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym."

"Aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji jest obowiązany ustalić, że postępowanie jest w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a nadto ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania.

Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny." – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1542/14.

"Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji.

Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r., III SA/Kr 613/14.

"Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji.

Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego."

Jeśli chodzi o kwestię uznania postępowania o zwrot nieruchomości za zagadnienie wstępne, to wskazać należy na następujące wyroki:
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 września 2014 r., OSK 171/13: "Ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje, który z jej przepisów ma pierwszeństwo w sytuacji gdy dochodzi do kolizji interesów pomiędzy prawem byłego właściciela domagającego się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia a prawem podmiotu do potwierdzenia uzyskania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu.

Mimo braku ustawowej regulacji w tym zakresie nie ulega wątpliwości, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

To postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o nabycie prawa użytkowania wieczystego, a nie odwrotnie.".

Wyrok NSA (do 31 grudnia 2003 r.) w Gdańsku z dnia 30 maja 1994 r., SA/Gd 17/94: "Wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA dla postępowania o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu i nabycia własności budynków znajdujących się na gruncie w trybie art. 2 ust. 1-3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 roku.".

Wyrok NSA (do 31 grudnia 2003 r.) w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., I SA/1286/00: "Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, nawet gdy wniosek o zwrot był późniejszy aniżeli wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego.

Jeżeli toczy się jednocześnie postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot nieruchomości, to pierwsze powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie zwrotu i to rozstrzygnięcie ma walor zagadnienia wstępnego.".

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Autora w analizowanej sprawie nie ma podstaw do zawieszenia na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jako że wydanie tej decyzji w żadnym razie nie jest bezpośrednio uzależnione od zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wydaje się, iż dla potwierdzenia takiego stanowiska sprawa powinna zostać poddana opinii prawnej, której autor będzie miał możliwość szczegółowego zapoznania się z dokumentami tyczącymi sprawy o zwrot nieruchomości.