Rada miasta uchwaliła plan miejscowy ustalając, iż w miejscu inwestycji realizowanej przez spółkę, ma funkcjonować urządzona zieleń osiedlowa.

Spółka zarzuciła naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1997 nr 78, poz.483), poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej własność prywatną, przeznaczoną zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę rada miasta przypomniała, iż prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. W toku prowadzonych prac planistycznych organy gminy działały w zakresie przewidzianym przez normy prawa. Organ podkreślił, iż zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje władztwo planistyczne, rozumiane jako uprawnienie gminy do prowadzenia i kształtowania polityki przestrzennej na swoim terenie. W tym zakresie władztwa mieści się między innymi prawo do określenia polityki przestrzennej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad gospodarowania terenów położonych na obszarze gminy – podkreśliła rada.

Zdaniem WSA rada miasta uchwalając plan miejscowy przewidujący, iż w miejscu realizacji inwestycji ma funkcjonować urządzona zieleń osiedlowa, naruszyła przepis art. 28 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm), który wskazuje jednoznacznie, iż inwestor posiadający pozwolenie na budowę ma prawo realizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Brak jest przy tym przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby organowi gminy uchwalenia planu miejscowego sprzecznego z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona uchwała narusza również konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie), a także ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Skoro skarżąca spółka dopełniając wszystkich wymaganych procedur, uzyskała ostateczną decyzję administracyjną uprawniającą do realizacji inwestycji, to miała prawo domagać się ochrony prawnej dla realizacji tego zamierzenia budowlanego. Zdaniem WSA oczekiwania tego nie może niweczyć wydanie aktu prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Z konieczności zachowania praw nabytych nie można wywodzić obowiązku ustawodawcy kreowania identycznych uprawnień dla innych osób. U podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne.

Takie odstępstwa są dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. Ingerując w prawa nabyte, prawodawca powinien jednak wprowadzić rozwiązania prawne, które zawężają do niezbędnego minimum negatywne skutki dla zainteresowanych i umożliwiają im dostosowanie się do nowej sytuacji; w szczególności przez wprowadzenie odpowiedniej vacatio legis lub ustanowienie przepisów przejściowych ułatwiających adresatom norm prawnych dostosowanie się do nowych regulacji.

Abstrahując od niewykazania przez radę miasta wyższości interesu publicznego nad interesem skarżącej spółki WSA zwrócił uwagę, iż pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie innej ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro więc ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział procedurę wygaszenia decyzji o warunków zabudowy, na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przewidział takiej możliwości w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, to znaczy, iż w toku procedury uchwalania planu miejscowego, wolą ustawodawcy była ochrona interesu inwestora dysponującego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto WSA podkreślił, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w oparciu o tę decyzję wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Gdyby zaakceptować pogląd o możliwości nierespektowania przy przyjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, doszłoby do sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym wzajemnie ze sobą sprzecznych: planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy. Takiej sytuacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje.

Zatem, o ile ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ingerować w wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do realizacji inwestycji, to plan miejscowy musi uprawnienie to respektować – uznał WSA.


Wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 901/12, nieprawomocny