1. Przedmiot, zakres i sposób ochrony zadrzewień
Ochrona przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) – dalej u.o.p. – polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.). Celem ochrony przyrody jest między innymi ochrona zadrzewień (art. 2 ust. 2 pkt 5 u.o.p.). Dbałość o ochronę przyrody jest obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych (art. 4 ust. 1 u.o.p.). Konsekwencję tej regulacji ogólnej stanowią przyjęte w rozdziale 4 u.o.p. zasady ochrony terenów zieleni i zadrzewień (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1970/06, LEX nr 437687). Podstawowa zasada ochrony zadrzewień została ujęta w art. 83 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta. Definicję zadrzewień ustala art. 5 pkt 27 u.o.p., stanowiąc, że zadrzewienia to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Z przepisem tym koresponduje art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – dalej u.d.p., który określa, że przez zieleń przydrożną należy rozumieć roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Z powyższych definicji wynika więc, że pojęcie zieleni przydrożnej ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje w zasadzie wszystkie rośliny rosnące w pasie drogowym, poczynając od trawy, a kończąc na drzewach. Pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wobec faktu, iż przepis ten nie mówi o drogach publicznych, można stwierdzić, że z zielenią przydrożną będziemy mieć do czynienia zawsze, gdy w pasie drogowym, bez względu na status drogi, będą rosły rośliny spełniające funkcje ochronne. Zasady umieszczania drzew przy drodze określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) – dalej r.w.t.d.p.
(...)
2. Usuwanie drzew z dróg – prawa i obowiązki zarządcy
W myśl art. 20 u.d.p. do obowiązków zarządcy drogi należy w szczególności utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Poza nielicznymi wyjątkami usuwanie tych drzew wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu ochrony środowiska: wójta, burmistrza, prezydenta miasta, a na terenach zabytkowych – wojewódzkiego konserwatora zabytków. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W wydanym zezwoleniu ustala się też opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w związku z budową dróg publicznych pomniejsza się o koszty poniesione na tworzenie zadrzewień w miejsce usuniętych drzew lub krzewów w granicach pasa drogowego.
Zarządcy drogi dokonują wycinki drzew m.in.:
– w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwu ruchu na drodze, jeżeli inne środki, np. przycięcie korony drzewa, okażą się niewystarczające;
– gdy drzewa są obumarłe lub znajdują się w stanie prowadzącym do ich uschnięcia;
– gdy drzewa i krzewy ograniczają widoczność użytkownikom dróg, w szczególności po wewnętrznej stronie łuków i na skrzyżowaniach dróg, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze;
– podczas przebudowy drogi.
3. Przebudowa drogi
Artykuł 86 u.o.p. określa sytuacje, w których usuwanie drzew jest zwolnione z opłat. Jednym z takich wyjątków jest zwolnienie z opłat przewidziane w art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p., stanowiącym, że nie pobiera się opłat w związku z przebudową dróg publicznych (i linii kolejowych). Organ, wydając zezwolenie, naliczy opłatę, ale jej nie pobierze na mocy tego przepisu.
W art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – dalej pr. bud. – podano definicję pojęcia „przebudowy". Zgodnie z treścią tego przepisu przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przy takiej interpretacji pojęcia przebudowa drogi, np. jej poszerzenie albo budowa chodnika wzdłuż drogi, zmieści się w zakresie definicji „przebudowy" obiektu budowlanego, jakim jest droga.
Zezwolenie na usunięcie drzewa jest decyzją uznaniową. Jednakże uznanie administracyjne przyznane organowi w kwestii zgody na usuwanie drzew nie jest uznaniem bezgranicznym, zobowiązując organ do poszukiwania rozwiązań korzystnych dla interesu publicznego, jak i interesu wnioskodawcy. Interesem publicznym jest zarówno wycięcie drzew (w celu poprawy bezpieczeństwa na drodze), jak i ich zachowanie (troska o walory krajobrazowe, kulturowe i przyrodnicze). Zachowanie nienaruszonego krajobrazu leży w interesie publicznym, nie można więc traktować konieczności przebudowy drogi jako wartości nadrzędnej. Stąd też organ wydający decyzje musi rozważyć w odniesieniu do każdego indywidualnie określonego drzewa, które argumenty przeważają i czy jest możliwe ich pogodzenie. W opisanej sytuacji sama deklaracja zarządu dróg o konieczności wycięcia drogi będzie niewystarczająca, zważywszy, że obowiązkiem zarządcy drogi jest ustawowy obowiązek dbania o przyrodę, w tym o zadrzewienia. Stąd zarządca drogi we wniosku będzie musiał uzasadnić, dlaczego usunięcie drzewa jest konieczne, i wyjaśnić, dlaczego inwestycja koliduje z pozostawieniem drzewa. Zezwolenie na usunięcie drzew przydrożnych może być uwarunkowane dokonaniem nasadzeń zastępczych.
(...)
Ochrona przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) – dalej u.o.p. – polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.). Celem ochrony przyrody jest między innymi ochrona zadrzewień (art. 2 ust. 2 pkt 5 u.o.p.). Dbałość o ochronę przyrody jest obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych (art. 4 ust. 1 u.o.p.). Konsekwencję tej regulacji ogólnej stanowią przyjęte w rozdziale 4 u.o.p. zasady ochrony terenów zieleni i zadrzewień (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1970/06, LEX nr 437687). Podstawowa zasada ochrony zadrzewień została ujęta w art. 83 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta. Definicję zadrzewień ustala art. 5 pkt 27 u.o.p., stanowiąc, że zadrzewienia to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Z przepisem tym koresponduje art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – dalej u.d.p., który określa, że przez zieleń przydrożną należy rozumieć roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Z powyższych definicji wynika więc, że pojęcie zieleni przydrożnej ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje w zasadzie wszystkie rośliny rosnące w pasie drogowym, poczynając od trawy, a kończąc na drzewach. Pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wobec faktu, iż przepis ten nie mówi o drogach publicznych, można stwierdzić, że z zielenią przydrożną będziemy mieć do czynienia zawsze, gdy w pasie drogowym, bez względu na status drogi, będą rosły rośliny spełniające funkcje ochronne. Zasady umieszczania drzew przy drodze określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) – dalej r.w.t.d.p.
(...)
2. Usuwanie drzew z dróg – prawa i obowiązki zarządcy
W myśl art. 20 u.d.p. do obowiązków zarządcy drogi należy w szczególności utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Poza nielicznymi wyjątkami usuwanie tych drzew wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu ochrony środowiska: wójta, burmistrza, prezydenta miasta, a na terenach zabytkowych – wojewódzkiego konserwatora zabytków. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W wydanym zezwoleniu ustala się też opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w związku z budową dróg publicznych pomniejsza się o koszty poniesione na tworzenie zadrzewień w miejsce usuniętych drzew lub krzewów w granicach pasa drogowego.
Zarządcy drogi dokonują wycinki drzew m.in.:
– w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwu ruchu na drodze, jeżeli inne środki, np. przycięcie korony drzewa, okażą się niewystarczające;
– gdy drzewa są obumarłe lub znajdują się w stanie prowadzącym do ich uschnięcia;
– gdy drzewa i krzewy ograniczają widoczność użytkownikom dróg, w szczególności po wewnętrznej stronie łuków i na skrzyżowaniach dróg, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze;
– podczas przebudowy drogi.
3. Przebudowa drogi
Artykuł 86 u.o.p. określa sytuacje, w których usuwanie drzew jest zwolnione z opłat. Jednym z takich wyjątków jest zwolnienie z opłat przewidziane w art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p., stanowiącym, że nie pobiera się opłat w związku z przebudową dróg publicznych (i linii kolejowych). Organ, wydając zezwolenie, naliczy opłatę, ale jej nie pobierze na mocy tego przepisu.
W art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – dalej pr. bud. – podano definicję pojęcia „przebudowy". Zgodnie z treścią tego przepisu przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przy takiej interpretacji pojęcia przebudowa drogi, np. jej poszerzenie albo budowa chodnika wzdłuż drogi, zmieści się w zakresie definicji „przebudowy" obiektu budowlanego, jakim jest droga.
Zezwolenie na usunięcie drzewa jest decyzją uznaniową. Jednakże uznanie administracyjne przyznane organowi w kwestii zgody na usuwanie drzew nie jest uznaniem bezgranicznym, zobowiązując organ do poszukiwania rozwiązań korzystnych dla interesu publicznego, jak i interesu wnioskodawcy. Interesem publicznym jest zarówno wycięcie drzew (w celu poprawy bezpieczeństwa na drodze), jak i ich zachowanie (troska o walory krajobrazowe, kulturowe i przyrodnicze). Zachowanie nienaruszonego krajobrazu leży w interesie publicznym, nie można więc traktować konieczności przebudowy drogi jako wartości nadrzędnej. Stąd też organ wydający decyzje musi rozważyć w odniesieniu do każdego indywidualnie określonego drzewa, które argumenty przeważają i czy jest możliwe ich pogodzenie. W opisanej sytuacji sama deklaracja zarządu dróg o konieczności wycięcia drogi będzie niewystarczająca, zważywszy, że obowiązkiem zarządcy drogi jest ustawowy obowiązek dbania o przyrodę, w tym o zadrzewienia. Stąd zarządca drogi we wniosku będzie musiał uzasadnić, dlaczego usunięcie drzewa jest konieczne, i wyjaśnić, dlaczego inwestycja koliduje z pozostawieniem drzewa. Zezwolenie na usunięcie drzew przydrożnych może być uwarunkowane dokonaniem nasadzeń zastępczych.
(...)