(notyfikowana jako dokument nr C(2023) 331)(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 8 lutego 2023 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE 1 , w szczególności jej art. 35 ust. 3,
po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. STAN FAKTYCZNY
(1) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych.
(2) W dniu 19 kwietnia 2022 r. Republika Włoska ("wnioskodawca") przedłożyła Komisji, w imieniu Poste Italiane S.p. A., wniosek na podstawie art. 35 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE ("wniosek"). Wniosek spełnia wymogi formalne określone w art. 1 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/1804 2 oraz w załączniku I do tej decyzji.
(3) Wniosek dotyczy niektórych usług innych niż usługi pocztowe, w szczególności usług zarządzania kancelarią pocztową. Usługi zarządzania kancelarią pocztową to część usług zarządzania usługami pocztowymi, które są usługami zarówno poprzedzającymi wysyłkę, jak i usługami następującymi po wysyłce. Usługi zarządzania usługami pocztowymi obejmują usługi zarządzania kancelarią pocztową, które stanowią działalność będącą przedmiotem niniejszego wniosku. Poste Italiane S.p.A. jest operatorem świadczącym usługi pocztowe we Włoszech i podmiotem zamawiającym w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/25/UE. Poste Italiane S.p.A. jest jedynym we Włoszech podmiotem zamawiającym świadczącym usługi pocztowe w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2014/25/UE. Postel S.p.A., firma będąca w 100 % spółką zależną Poste Italiane S.p.A., prowadzi działalność będącą przedmiotem niniejszego wniosku.
(4) Do wniosku nie dołączono uzasadnionego i popartego dowodami stanowiska przyjętego przez niezależny organ krajowy właściwy dla przedmiotowej działalności, który dokładnie analizuje warunki zastosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE do danej działalności zgodnie z ust. 2 i 3 tego artykułu. Zgodnie z pkt 1 lit. b) akapit drugi załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE, biorąc pod uwagę, że na podstawie art. 34 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy nie można założyć, że dostęp do przedmiotowego rynku jest swobodny, Komisja ma przyjąć decyzję wykonawczą w sprawie wniosku w terminie 145 dni roboczych.
2. RAMY PRAWNE
(5) Dyrektywa 2014/25/UE ma zastosowanie do udzielania zamówień na prowadzenie działalności związanej ze świadczeniem usług zarządzania usługami pocztowymi, o których mowa w art. 13 ust. 2 lit. c) ppkt (i) tej dyrektywy, oraz w rozumieniu usług innych niż usługi pocztowe, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy, o ile tego rodzaju usługi są świadczone przez podmiot, który świadczy również usługi pocztowe w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy, oraz o ile warunki określone w art. 34 ust. 1 tej dyrektywy nie są spełnione w odniesieniu do tych usług.
(6) Na podstawie art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia działalności, do której ma zastosowanie ta dyrektywa, nie są objęte zakresem tej dyrektywy, jeżeli w państwie członkowskim, w którym działalność ta jest wykonywana, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
(7) Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonywać na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Ocena ta jest jednak ograniczona ze względu na mające zastosowanie krótkie terminy oraz konieczność oparcia się na danych dostępnych Komisji. Dane te pochodzą z udostępnionych wcześniej źródeł albo z informacji uzyskanych w kontekście wniosku opartego na art. 35 dyrektywy 2014/25/UE i nie można ich uzupełniać za pomocą bardziej czasochłonnych metod, w tym w szczególności poprzez przeprowadzanie publicznych ankiet wśród zainteresowanych wykonawców.
(8) Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku należy oceniać w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego.
(9) Przy ocenie, czy dane podmioty gospodarcze podlegają bezpośredniej konkurencji na rynkach, których dotyczy niniejsza decyzja, należy wziąć pod uwagę udział w tych rynkach głównych ich uczestników i poziom koncentracji tych rynków.
3. OCENA
(10) Celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy działalność, której dotyczy wniosek, podlega konkurencji - na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE - w stopniu zapewniającym - również w przypadku, gdy brak jest reżimu udzielania zamówień wynikającego ze szczegółowych przepisów dotyczących zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowego rodzaju działalności w przejrzysty i niedyskryminacyjny sposób na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze ekonomicznie.
(11) Niniejsza decyzja została podjęta na podstawie stanu prawnego i faktycznego z kwietnia 2022 r. oraz na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę, tj. władze włoskie, a także informacji, które są dostępne publicznie. Decyzja ta może ulec zmianie, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, że warunki stosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie będą już spełnione.
3.1. Nieograniczony dostęp do rynku
(12) Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli dane państwo członkowskie wdrożyło i stosuje odpowiednie unijne akty prawne otwierające określony sektor lub jego część. Wspomniane akty prawne wymieniono w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE. Działalność będąca przedmiotem niniejszego wniosku, nie wchodzi w zakres dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 3 , która jest wymieniona w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE, ponieważ świadczenie usług zarządzania usługami pocztowymi, w tym usług zarządzania kancelarią pocztową, dotyczy usług innych niż usługi pocztowe. Usługi zarządzania kancelarią pocztową dotyczą działań, które wyraźnie odróżniają się od elementów łańcucha wartości usług pocztowych (przyjmowanie, sortowanie, transport, doręczanie), i chociaż mogą być świadczone przez operatorów świadczących usługi pocztowe, nie ma nieodłącznego związku, który zastrzegałby możliwość prowadzenia takiej działalności dla operatorów świadczących usługi pocztowe lub bezpośrednio faworyzowałby ich w prowadzeniu tej działalności.
(13) W przypadku gdy nie można domniemywać swobodnego dostępu do danego rynku na podstawie wdrożenia odpowiednich przepisów Unii, należy wykazać, że dostęp do danego rynku jest swobodny de iure i de facto zgodnie z art. 34 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 2014/25/UE. W związku z tym wnioskodawca musi wykazać, że dostęp do rynku świadczenia usług zarządzania usługami pocztowymi jest swobodny de iure i de facto.
(14) Jeżeli chodzi o swobodny dostęp de iure do rynku usług zarządzania kancelarią pocztową oraz na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawcę, nie istnieją żadne bariery regulacyjne uniemożliwiające dostęp do tego rynku. Do 2020 r. dostawcy tych usług musieli ubiegać się o akredytację jako jednostki certyfikujące w Agencji ds. Cyfryzacji Włoch (AgID) 4 . Po ostatniej rewizji kodeksu administracji cyfrowej taka akredytacja nie jest już potrzebna 5 . W związku z tym usługodawcy nie muszą ubiegać się o uprzednie zezwolenie na świadczenie danych usług 6 .
(15) Jeżeli chodzi o swobodny dostęp de facto do rynku usług zarządzania kancelarią pocztową, Komisja zauważa, że rynek ten charakteryzuje się znaczną konkurencją. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez wnioskodawcę występuje wysoki stopień fragmentacji, co obejmuje ok. 700 działających podmiotów, z których żaden nie ma udziału w rynku przekraczającego 4 % i które oferują szeroką gamę wysoce substytucyjnych produktów 7 . Ponadto - w odniesieniu do różnych czynników wpływających na dostęp do rynku właściwego - Komisja zauważa, że nie istnieją żadne normy techniczne ani inne bariery technologiczne w dostępie do rynku 8 . Rynek ten charakteryzuje obecność podmiotów specjalizujących się głównie w określonych technologiach lub procesach 9 . Brak istotnych barier wejścia na rynek potwierdza również fakt, że przedsiębiorstwa z udziałem rynkowym poniżej 2 % działają na tym rynku od lat i są w stanie na nim pozostać i być konkurencyjne 10 .
(16) Komisja stwierdza zatem, że dostęp do rynku usług zarządzania usługami pocztowymi należy uznać za swobodny de iure i de facto zgodnie z art. 34 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 2014/25/UE.
3.2. Ocena zgodności z regułami konkurencji
3.2.1. Definicja właściwego rynku produktowego
(17) W swojej poprzedniej decyzji 11 Komisja stwierdziła, że zarządzanie kancelarią pocztową oferuje klientom rozwiązanie w zakresie przetwarzania poczty w ramach danej organizacji. W zależności od odpowiedniego zapotrzebowania opracowywane są rozwiązania dostosowane do potrzeb klienta obejmujące outsourcing poszczególnych działań lub całego procesu obsługi poczty.
(18) W swojej poprzedniej decyzji 12 Komisja stwierdziła, że rynek usług zarządzania kancelarią pocztową obejmuje wszystkie usługi zapewniające wsparcie w zakresie wewnętrznej obsługi poczty w przedsiębiorstwie. Przedmiotowe procesy wewnętrzne są często zlecane osobom trzecim w celu zwiększenia skuteczności, a wspomniane osoby trzecie często łączą je z dodatkowymi rodzajami działalności, aby w możliwie najszerszym zakresie wykorzystać potencjał osób realizujących to zadanie. Z tego powodu oprócz usługi polegającej na obsługiwaniu poczty świadczone są dodatkowo różne usługi biurowe, takie jak skanowanie, kopiowanie i obsługa połączeń telefonicznych 13 .
(19) Zgodnie z tą decyzją usługi zarządzania kancelarią pocztową 14 mogą być świadczone w formie umów o wypożyczenie pracowników lub umów o świadczenie usług. W związku z tym rynek obejmuje realizację działań na zasadzie zamówień na usługi oraz wypożyczania pracowników 15 .
(20) Zgodnie z wcześniejszą praktyką Komisji i przedmiotowym wnioskiem, właściwy rynek produktowy dla usług zarządzania kancelarią pocztową obejmuje wszystkie usługi zapewniające wsparcie w zakresie wewnętrznej obsługi poczty w przedsiębiorstwie 16 .
3.2.2. Definicja właściwego rynku geograficznego
(21) Wnioskodawca twierdzi, że rynek usług zarządzania kancelarią pocztową ma zasięg krajowy 17 . Zdaniem wnioskodawcy wynika to również z faktu, że usługi pocztowe, z którymi powiązana jest usługa zarządzania kancelarią pocztową, mają wymiar krajowy, zgodnie z wcześniejszą praktyką Komisji 18 .
(22) Zdaniem wnioskodawcy rynek usług zarządzania kancelarią pocztową we Włoszech ma zasięg krajowy ze względu na sam charakter oferowanych usług i z uwagi na to, że jest on zdefiniowany jako taki w odpowiednich ramach prawnych. Przechowywanie dokumentów jest obowiązkowe dla organów publicznych, a postępowania przetargowe wszczynane przez organy publiczne w celu udzielania zamówień na usługi zarządzania kancelarią pocztową muszą być zgodne z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych. W związku z tym, zdaniem wnioskodawcy, warunki konkurencji uznaje się za jednolite na poziomie krajowym 19 .
(23) We wcześniejszej decyzji Komisji 20 dotyczącej rynku dostaw usług drukarskich i opakowaniowych, uzasadniając, że rynek właściwy ma zasięg krajowy, Komisja podniosła - jako jedno z kryteriów - kwestię, czy usługi te są świadczone na rzecz potencjalnych lub rzeczywistych nadawców krajowych w kontekście optymalizacji ich wewnętrznych procesów i zmniejszenia ich kosztów. W niniejszej sprawie wnioskodawca podkreśla, że głównymi klientami Poste Italiane są przedsiębiorstwa mające siedzibę we Włoszech i chcące zoptymalizować swoje wewnętrzne procesy zarządzania pocztą 21 .
(24) Komisja zgadza się z proponowaną przez wnioskodawcę definicją rynku geograficznego. Zważywszy, że nie ma powodu, by rozszerzać lub zawężać rynek, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji rynek geograficzny usług zarządzania usługami pocztowymi ma zasięg krajowy.
3.2.3. Analiza rynkowa
(25) Biorąc pod uwagę powyższą definicję rynku (tj. rynku usług zarządzania kancelarią pocztową), która pozostaje bez uszczerbku dla prawa konkurencji, firma Poste Italiane miała - zgodnie z wnioskiem 22 - udział w rynku wynoszący [0-5] % w 2019 r., [0-5] % w 2020 r. i [0-5] % w 2021 r. 23
(26) Rynek właściwy jest bardzo rozdrobniony. Na rynku tym działa duża liczba przedsiębiorstw, z których żadne nie ma udziału w rynku powyżej 4 % 24 . Oznacza to, że przedsiębiorstwa te są w stanie wywierać znaczną presję konkurencyjną na Poste Italiane.
(27) Czynniki wymienione w motywach 25 i 26 należy zatem uznać za wskaźnik bezpośredniego podlegania konkurencji.
(28) Zdaniem wnioskodawcy warunki konkurencji dla tego zestawu usług są wystarczająco jednolite, tworząc jednolity rynek docelowy w skali krajowej. Zdaniem wnioskodawcy kategorie produktów i usług, które stanowią rynek właściwy, należy uznać za wymienne dla użytkowników ze względu na ich cechy, ceny i przeznaczenie. Kategorie produktów i usług dotyczą dematerializacji; są to usługi oparte na "pracochłonnych czynnościach" w zakresie przygotowywania, skanowania i wprowadzania danych, archiwizacji elektronicznej i przechowywania cyfrowego, co obejmuje usługi polegające na przechowywaniu dokumentów elektronicznych, które mogą być archiwizowane lub przechowywane z mocy prawa, dostawy sprzętu i oprogramowania, usługi integracji platform i systemów, prowadzenie archiwów fizycznych, usługi polegające na przejmowaniu, transporcie i przechowywaniu dokumentów i akt w formie papierowej poprzez zarządzanie magazynami papierowymi poszczególnych przedsiębiorstw lub grup należących do tego samego sektora 25 .
(29) Komisja zgadza się ze stanowiskiem wnioskodawcy. Rynek jest konkurencyjny, ponieważ użytkownicy i konsumenci mogą wybierać spośród gamy produktów i usług o podobnych cechach, a dostawca nie napotyka przeszkód w dostarczaniu danych produktów i usług na tym rynku. Archiwizacja fizyczna jest stopniowo zastępowana usługami cyfrowymi, które ponadto charakteryzują się jeszcze niższymi kosztami inwestycji, głównie dlatego, że znika potrzeba nabywania magazynów na potrzeby archiwizacji dokumentów.
(30) Stale wzrasta poziom wykorzystania technologii cyfrowych przez włoskie przedsiębiorstwa, organy publiczne i użytkowników ogółem. Stopniowa cyfryzacja usług związanych z dokumentami zwiększyła liczbę dokumentów wymienianych za pośrednictwem usług cyfrowych, w tym usług zarządzania kancelarią pocztową 26 .
(31) Biorąc pod uwagę strukturę rynku i brak barier regulacyjnych utrudniających wejście na rynek lub obowiązku przestrzegania wszelkiego rodzaju standardów technicznych, Komisja zauważa, że w przyszłości na rynek mogą wejść nowe podmioty. Rynek obejmuje przedsiębiorstwa, których udział nie przekracza 2 %, które są aktywne na rynku i które działają na nim od lat i są w stanie pozostać na rynku i być konkurencyjne. Komisja zauważa, że obecność znacznej liczby podmiotów potwierdza brak istotnych barier wejścia na rynek. Czynniki te, wraz z niskim udziałem Poste Italiane w rynku, potwierdzają, że mogą one wywierać znaczną presję konkurencyjną na Poste Italiane oraz że przedmiotowa działalność podlega bezpośrednio konkurencji.
4. PODSUMOWANIE
(32) W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 5-31 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE jest spełniony we Włoszech w odniesieniu do działalności związanej usługami zarządzania usługami pocztowymi.
(33) Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2014/25/UE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia we Włoszech działalności, o której mowa w motywie 32 niniejszej decyzji, ani gdy w tym regionie geograficznym organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności.
(34) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania unijnych reguł konkurencji i przepisów w innych obszarach prawa Unii. W szczególności kryteria i metodyka wykorzystane do celów oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do celów oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub art. 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 27 , co potwierdził Sąd Unii Europejskiej 28 ,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 18 stycznia 2023 r.
