(notyfikowana jako dokument nr C(2020) 4988)(Jedynie tekst w języku duńskim jest autentyczny)
(Dz.U.UE L z dnia 10 sierpnia 2020 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
Uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 114 ust. 6,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. FAKTY I PROCEDURA
(1) W dniu 27 stycznia 2020 r. Królestwo Danii notyfikowało Komisji, na podstawie art. 114 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), swój zamiar utrzymania w mocy przepisów krajowych dotyczących zawartości kadmu w nawozach, które stanowią odstępstwo od rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1009 1 .
1.1. Przepisy Unii
1.1.1. Art. 114 ust. 4 i 6 TFUE
(2) Art. 114 ust. 4 i 6 TFUE stanowi:
"4. Jeżeli po przyjęciu środka harmonizującego przez Parlament Europejski i Radę, przez Radę lub przez Komisję, Państwo Członkowskie uzna za niezbędne utrzymanie przepisów krajowych uzasadnionych ważnymi względami określonymi w artykule 36 lub dotyczącymi ochrony środowiska, lub środowiska pracy, notyfikuje je Komisji, wskazując powody ich utrzymania.
[...]
6. W terminie 6 miesięcy od notyfikacji określonych w ustępach 4 [...] Komisja zatwierdza lub odrzuca przepisy krajowe, o których mowa, po sprawdzeniu, czy są one środkiem arbitralnej dyskryminacji lub ukrytym ograniczeniem w handlu między Państwami Członkowskimi i czy stanowią one przeszkodę w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.
W przypadku braku decyzji Komisji w tym terminie przepisy krajowe określone w ustępach 4 [...] są uważane za zatwierdzone".
1.2. Przepisy harmonizujące w dziedzinie produktów nawozowych
1.2.1. Rozporządzenie (WE) nr 2003/2003
(3) Rozporządzenie (WE) nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady 2 stosuje się do produktów wprowadzanych do obrotu jako nawozy z oznakowaniem "nawóz WE". Nawóz należący do typu nawozów ujętych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 i spełniający wymagania ustanowione w tym rozporządzeniu może być oznakowany jako "nawóz WE" i być przedmiotem swobodnego przepływu na rynku wewnętrznym.
(4) W załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 określono wyczerpujący wykaz typów nawozów objętych przepisami harmonizującymi. W odniesieniu do każdego typu nawozu istnieją szczegółowe wymogi dotyczące na przykład zawartości składników pokarmowych, rozpuszczalności składników pokarmowych lub metod przetwarzania.
(5) Rozporządzenie (WE) nr 2003/2003 stosuje się głównie do nawozów nieorganicznych. W niektórych typach nawozów, których dotyczy rozporządzenie, zawartość fosforu wynosi co najmniej 5 % (m/m) w przeliczeniu na pięciotlenek fosforu (P2O5).
(6) W art. 5 rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 określono zasadę swobodnego obrotu nawozami WE na rynku wewnętrznym, wskazując, że państwa członkowskie nie mogą, na podstawie składu, oznakowania, etykietowania lub pakowania, czy innych wymagań zawartych w tym rozporządzeniu, zakazywać, ograniczać lub utrudniać wprowadzania do obrotu nawozów WE, które spełniają przepisy tego rozporządzenia.
(7) W rozporządzeniu (WE) nr 2003/2003 nie określono wartości dopuszczalnych dla zawartości zanieczyszczeń w nawozach WE. W związku z tym, z kilkoma wyjątkami wynikającymi z decyzji Komisji przyjętych w zastosowaniu odpowiednich postanowień TFUE 3 , nawozy WE o zawartości fosforu wynoszącej co najmniej 5 % P2O5 są przedmiotem swobodnego przepływu na rynku wewnętrznym niezależnie od zawartości kadmu w tych nawozach.
(8) Powzięty przez Komisję zamiar zajęcia się kwestią niezamierzonej zawartości kadmu w nawozach mineralnych zapowiedziano już jednak w motywie 15 rozporządzenia (WE) nr 2003/2003. Zgodnie z tym motywem "Nawozy mogą być zanieczyszczone substancjami, które mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska. Zgodnie z opinią Komitetu Naukowego ds. Toksyczności, Ekotoksyczności i Środowiska (SCTEE) Komisja zamierza zająć się kwestią niezamierzonej zawartości kadmu w nawozach mineralnych oraz, jeśli będzie to zasadne, przygotować projekt rozporządzenia, który zamierza przedstawić Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie. Podobna procedura zostanie, w razie potrzeby, przyjęta w stosunku do innych zanieczyszczeń".
1.2.2. Rozporządzenie (UE) 2019/1009
(9) W rozporządzeniu (UE) 2019/1009 określono przepisy harmonizujące dotyczące "produktów nawozowych UE". Uchyla ono rozporządzenie (WE) nr 2003/2003 ze skutkiem od dnia 16 lipca 2022 r.
(10) Produkty nawozowe UE są produktami nawozowymi, które w momencie udostępniania na rynku wewnętrznym mają oznakowanie CE. Produkt nawozowy UE musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu (UE) 2019/1009 dla odpowiedniej kategorii funkcji produktu ("PFC") oraz dla odpowiedniej kategorii lub odpowiednich kategorii materiału składowego i być etykietowany zgodnie z wymogami dotyczącymi etykietowania określonymi w tym rozporządzeniu. Istnieje siedem PFC produktów nawozowych UE, z których jedna dotyczy nawozów.
(11) Rozporządzenie (UE) 2019/1009 obejmuje nawozy nieorganiczne w sposób bardziej ogólny niż załącznik I do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003, z zastrzeżeniem pewnych ogólnych wymogów dotyczących ich jakości i bezpieczeństwa. Ponadto rozporządzenie (UE) 2019/1009 ma zastosowanie do nawozów organicznych i nawozów organiczno-mineralnych, które nie są objęte zakresem przedmiotowym rozporządzenia (WE) nr 2003/2003.
(12) W sekcji PFC 1(B) pkt 3 lit. a) ppkt (ii) i w sekcji PFC 1(C)(I) pkt 2 lit. a) ppkt (ii) w załączniku I do rozporządzenia (UE) 2019/1009 wprowadzono na szczeblu Unii pojęcie "nawozów fosforowych" dla nawozów organiczno-mineralnych lub nieorganicznych nawozów makroskładnikowych, w których zawartość fosforu wynosi co najmniej 5 % (m/m) w przeliczeniu na P2O5.
(13) W rozporządzeniu tym określono, po raz pierwszy na szczeblu Unii, wartości dopuszczalne dla zawartości zanieczyszczeń w produktach nawozowych UE. W przypadku nawozów fosforowych wartość dopuszczalna dla zawartości kadmu wynosi 60 mg/kg P2O5. W przypadku innych nawozów zastosowanie mają inne wartości dopuszczalne, które wyrażono nie jako mg/kg P2O5, ale jako mg/kg suchej masy całego produktu ze wszystkimi jego składnikami.
(14) Zasada swobodnego przepływu jest zapisana w art. 3 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2019/1009, zgodnie z którym państwa członkowskie nie mogą utrudniać - ze względów dotyczących składu, etykietowania lub innych aspektów objętych niniejszym rozporządzeniem - udostępniania na rynku produktów nawozowych UE zgodnych z tym rozporządzeniem. Jednak zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2019/1009 państwo członkowskie, które w dniu 14 lipca 2019 r. korzysta z odstępstwa od rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 w odniesieniu do zawartości kadmu w nawozach przyznanego zgodnie z art. 114 ust. 4 TFUE, może nadal stosować do produktów nawozowych UE krajowe wartości dopuszczalne dla zawartości kadmu w nawozach fosforowych, dopóki na poziomie Unii nie zaczną być stosowane zharmonizowane wartości dopuszczalne dla zawartości kadmu w nawozach fosforowych, które będą nie większe niż dopuszczalne wartości mające zastosowanie w danym państwie członkowskim w dniu 14 lipca 2019 r.
(15) Ponadto do dnia 16 lipca 2026 r. Komisja ma obowiązek dokonania przeglądu wartości dopuszczalnych dla zawartości kadmu w nawozach fosforowych w celu oceny możliwości obniżenia tych wartości do odpowiednio niższego poziomu. Komisja musi wziąć przy tym pod uwagę czynniki środowiskowe, w szczególności w kontekście warunków glebowych i klimatycznych, a także czynniki zdrowotne i społecznoekonomiczne, w tym względy bezpieczeństwa dostaw.
1.2.3. System fakultatywny
(16) Unijny rynek produktów nawozowych jest zharmonizowany jedynie częściowo.
(17) Celem rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 jest zapewnienie swobodnego obrotu nawozami WE na rynku wewnętrznym. Rozporządzenie to nie ma jednak wpływu na tak zwane "nawozy krajowe" wprowadzane do obrotu w państwach członkowskich zgodnie z przepisami krajowymi. Producenci mogą podjąć decyzję o wprowadzeniu nawozu do obrotu jako "nawozu WE" lub jako "nawozu krajowego".
(18) W rozporządzeniu (UE) 2019/1009 system fakultatywny pozostawiono niezmieniony. Zapewnia ono zatem swobodny przepływ produktów nawozowych UE na rynku wewnętrznym i nadal umożliwia wprowadzanie do obrotu krajowych produktów nawozowych. Wybór należy do producenta.
(19) Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 2003/2003 i rozporządzeniem (UE) 2019/1009 państwa członkowskie nie mogą utrudniać udostępniania na rynku odpowiednio zgodnych nawozów WE i produktów nawozowych UE ze względów dotyczących między innymi zawartości kadmu.
(20) Państwa członkowskie mogą jednak utrzymać lub wprowadzić wszelkie wartości dopuszczalne, jakie uznają za właściwe, dla zawartości zanieczyszczeń w krajowych produktach nawozowych, które to produkty nie są objęte zakresem rozporządzenia (UE) 2019/1009. Każde państwo członkowskie jest w mniejszym lub większym stopniu zagrożone ryzykiem, jakie akumulacja kadmu stanowi dla długotrwałego zrównoważonego rozwoju produkcji roślinnej. Większość państw członkowskich wprowadziła już przepisy ograniczające zawartość kadmu w krajowych produktach nawozowych w celu ograniczenia emisji kadmu do środowiska i tym samym narażenia ludzi na kadm. Niniejsza decyzja nie dotyczy tego rodzaju przepisów.
(21) W związku z tym unijne przepisy harmonizujące współistnieją z krajowymi przepisami mającymi zastosowanie do produktów nawozowych.
1.3. Notyfikowane przepisy krajowe
(22) Przepisy krajowe notyfikowane przez Królestwo Danii ("notyfikowane przepisy krajowe") są zawarte w zarządzeniu nr 223 z dnia 5 kwietnia 1989 r. w sprawie zawartości kadmu w nawozach zawierających fosfor (zwanym dalej "zarządzeniem"), zgodnie z którym obecna wartość dopuszczalna ma zastosowanie od 1998 r.
(23) Zarządzenie to reguluje sprzedaż do celów wykorzystania w Danii. Określono w nim wartość dopuszczalną dla zawartości kadmu w nawozach sztucznych otrzymywanych z fosforytu, w których całkowita zawartość fosforu (P) wynosi co najmniej 1 % wagowo. Zawartość fosforu (P) wynosząca 1 % wagowo jest równa 2,3 % (m/m) w przeliczeniu na P2O5. Wartość dopuszczalna dla zawartości kadmu w tych nawozach wynosi 110 mg Cd/kg fosforu (P), co odpowiada 48 mg Cd/kg P2O5. W przypadku nawozów innych niż nawozy sztuczne otrzymywane z fosforytu, w których całkowita zawartość fosforu wynosi co najmniej 2,3 % (m/m) w przeliczeniu na P2O5, w zarządzeniu nie określono limitu dla kadmu.
(24) Królestwo Danii stosuje wartość dopuszczalną określoną w zarządzeniu zarówno do nawozów krajowych, jak i do nawozów zharmonizowanych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 2003/2003. Zarządzenie, które obowiązuje w Danii od 1989 r., nie zostało notyfikowane Komisji przez Królestwo Danii zgodnie z art. 114 TFUE lub poprzednimi wersjami postanowienia tego Traktatu 4 w odniesieniu do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003. W obecnej notyfikacji związanej z rozporządzeniem (UE) 2019/1009 Królestwo Danii zwróciło jednak uwagę, że notyfikowało Komisji projekt zarządzenia w dniu 19 stycznia 1988 r. zgodnie z dyrektywą Rady 83/189/EWG 5 oraz że zwiększyło planowaną krajową wartość dopuszczalną przed przyjęciem zarządzenia, aby uwzględnić zastrzeżenia zgłoszone przez trzy inne państwa członkowskie w następstwie tej notyfikacji.
(25) W drodze wspomnianej notyfikacji Królestwo Danii zwróciło się do Komisji o zatwierdzenie stosowania notyfikowanych przepisów krajowych do nawozów sztucznych otrzymywanych z fosforytu, w których całkowita zawartość fosforu wynosi co najmniej 2,3 % (m/m) w przeliczeniu na P2O5 tytułem odstępstwa od limitów zawartości kadmu określonych w rozporządzeniu (UE) 2019/1009. Innymi słowy Królestwo Danii zamierza stosować krajowy limit zawartości kadmu zarówno do nawozów fosforowych, jak i do niektórych innych nawozów uregulowanych w tym rozporządzeniu. Obecna notyfikacja nie zawiera wniosku o zatwierdzenie odstępstwa od rozporządzenia (WE) nr 2003/2003.
1.4. Procedura
(26) Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r., zarejestrowanym w dniu 29 stycznia 2020 r., Królestwo Danii notyfikowało Komisji zamiar utrzymania w mocy przepisów krajowych dotyczących zawartości kadmu w nawozach sztucznych otrzymywanych z fosforytu, w których całkowita zawartość fosforu wynosi co najmniej 2,3 % (m/m) w przeliczeniu na P2O5, które stanowią odstępstwo od rozporządzenia (UE) 2019/1009. Zgodnie z art. 114 ust. 4 w związku z art. 36 TFUE uzasadnienie przedstawione przez Królestwo Danii opiera się na ważnych względach związanych z ochroną zdrowia ludzkiego i środowiska przed narażeniem na kadm w środowisku.
(27) Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. Komisja potwierdziła otrzymanie notyfikacji i poinformowała Królestwo Danii, że sześciomiesięczny termin przewidziany na jej analizę zgodnie z art. 114 ust. 6 TFUE upływa dnia 30 lipca 2020 r.
(28) Na poparcie swojej notyfikacji na podstawie art. 114 ust. 4 TFUE Królestwo Danii przedłożyło Komisji dodatkowe informacje w dniu 31 marca 2020 r. Informacje te zawierają pewne wyjaśnienia dotyczące zakresu przedmiotowego krajowych przepisów, które Królestwo Danii zamierza utrzymać, a także szczegółowe dane na temat rynku nawozów w Danii.
(29) Za pośrednictwem dodatkowych informacji Królestwo Danii wyjaśniło między innymi, że główny problem, którego rozwiązanie mają na celu notyfikowane przepisy krajowe i który jest zarazem głównym tematem, na jakim skupiono się w ocenie naukowej przedstawionej w duńskiej notyfikacji, dotyczy nieorganicznych nawozów mineralnych o wysokiej zawartości fosforu, ponieważ z tymi właśnie nawozami związany jest największy ładunek kadmu z nawozów, oraz że podobne obawy towarzyszą nawozom organiczno-mineralnym o wysokiej zawartości nieorganicznego fosforu mineralnego. Królestwo Danii stwierdziło również, że byłoby gotowe rozważyć możliwości informowania lub zmiany przepisów w odniesieniu do kategorii funkcji produktów i wartości dopuszczalnych zawartych w rozporządzeniu (UE) 2019/1009.
(30) Ponadto Komisja opublikowała informację dotyczącą przedmiotowej notyfikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 6 , aby poinformować zainteresowane strony o przepisach krajowych Królestwa Danii oraz o podstawach, na które powołano się w notyfikacji. W następstwie publikacji tej informacji nie otrzymano żadnych uwag.
(31) Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. Komisja również poinformowała pozostałe państwa członkowskie o notyfikacji i dała im możliwość zgłaszania uwag w tej sprawie w ciągu 30 dni. W wyznaczonym terminie Komisja otrzymała uwagi od Belgii, Republiki Słowackiej, Węgier i Malty. Wspominane trzy pierwsze państwa członkowskie stwierdziły, że nie mają żadnych uwag dotyczących notyfikacji. Malta stwierdziła, że nie ma żadnych zastrzeżeń wobec utrzymania przez Królestwo Danii krajowych wartości dopuszczalnych dla zawartości kadmu w nawozach.
2. OCENA
(32) Tytułem uwagi wstępnej Komisja zauważa, że z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("Trybunał") wyraźnie wynika, że celem procedury określonej w art. 114 ust. 4-6 TFUE jest zapewnienie, by żadne państwo członkowskie nie mogło stosować przepisów krajowych stanowiących odstępstwo od zharmonizowanych przepisów bez uzyskania potwierdzenia ze strony Komisji. Państwo członkowskie nie ma prawa stosować przepisów krajowych jednostronnie bez ich uprzedniej notyfikacji i bez uzyskania zatwierdzającej je decyzji Komisji 7 .
(33) Komisja zauważa również, że art. 3 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2019/1009 ma zastosowanie wyłącznie do odstępstw od art. 5 rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 przyznanych przed dniem 14 lipca 2019 r. na podstawie notyfikacji dokonanych zgodnie z art. 114 ust. 4 TFUE.
(34) Komisja uważa, że wspomniana powyżej notyfikacja projektu zarządzenia dokonana przez Królestwo Danii zgodnie z dyrektywą 83/189/EWG w dniu 19 stycznia 1988 r. nie jest porównywalna z procedurą przewidzianą w art. 114 ust. 4-6 TFUE, ponieważ celem tej pierwszej procedury jest zapobieganie powstawaniu barier technicznych w handlu, a nie uzyskanie odstępstwa od unijnego środka harmonizującego w odniesieniu do istniejących przepisów krajowych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Królestwo Danii nie notyfikowało zarządzenia zgodnie z art. 114 TFUE przed dniem 14 lipca 2019 r., a Komisja nie zatwierdziła tego zarządzenia.
(35) W związku z tym Królestwu Danii nie przysługuje odstępstwo od art. 5 rozporządzenia (WE) nr 2003/2003. Nie może zatem korzystać również z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2019/1009.
2.1. Dopuszczalność
(36) Zgodnie z art. 114 ust. 4 i 6 TFUE po przyjęciu środka harmonizującego państwo członkowskie może utrzymać swoje bardziej rygorystyczne przepisy krajowe uzasadnione ważnymi względami określonymi w art. 36 TFUE lub dotyczącymi ochrony środowiska lub środowiska pracy, pod warunkiem że notyfikuje je Komisji, a Komisja takie środki zatwierdzi.
(37) Aby ustalić dopuszczalność notyfikacji, Komisja musi ocenić, czy przedmiotowe notyfikowane przepisy krajowe stanowią wcześniej istniejący środek stanowiący odstępstwo od nowo wprowadzonego unijnego przepisu harmonizującego oraz czy są bardziej rygorystyczne.
(38) Zarządzenie obowiązuje w Danii od 1989 r. W związku z tym obowiązywało już zasadniczo w czasie przyjęcia rozporządzenia (UE) 2019/1009.
2.1.1. Wcześniejsze obowiązywanie notyfikowanych przepisów krajowych
(39) Istnieją dwa czynniki, które należy zbadać, aby ustalić, czy notyfikowane przepisy krajowe wprowadzone w 1989 r. i obowiązujące w obecnej formie od 1998 r. można uznać - do celów art. 114 ust. 4 TFUE - za obowiązujące wcześniej.
(40) Po pierwsze, rozporządzenie (UE) 2019/1009 zastąpi rozporządzenie (WE) nr 2003/2003, które z kolei zastąpiło dyrektywę obowiązującą powszechnie w odniesieniu do nawozów w czasie wprowadzenia notyfikowanych przepisów krajowych, tj. dyrektywę Rady 76/116/EWG 8 .
(41) Powstaje zatem pytanie, czy można uznać, że notyfikowane przepisy krajowe są utrzymane w mocy i podlegają notyfikacji Komisji zgodnie z art. 114 ust. 4 TFUE w odniesieniu do rozporządzenia (UE) 2019/1009, mając równocześnie na uwadze harmonizację ustanowioną w dyrektywie 76/116/EWG i w rozporządzeniu (WE) nr 2003/2003.
(42) Z jednej strony art. 3 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2019/1009 rozszerza wcześniejsze odstępstwa od art. 5 rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 na art. 3 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2019/1009, umożliwiając tym samym, by istniejące środki krajowe, które obowiązują zgodnie z prawem - na podstawie notyfikacji przewidzianych w art. 114 ust. 4 TFUE i decyzji Komisji, o których mowa w art. 114 ust. 6 TFUE - w odniesieniu do nawozów objętych zakresem harmonizacji przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 2003/2003, obowiązywały również w odniesieniu do produktów nawozowych UE, które będą po raz pierwszy objęte niedawno rozszerzonym zakresem harmonizacji na mocy rozporządzenia (UE) 2019/1009. Potwierdza to, że rozporządzenie (UE) 2019/1009 stanowi kontynuację harmonizacji wynikającej z rozporządzenia (WE) nr 2003/2003.
(43) Z drugiej strony motyw 11 rozporządzenia (UE) 2019/1009 stanowi potwierdzenie, że prawodawca, parafrazując brzmienie art. 114 ust. 4 TFUE, uznał, że rozporządzenie (UE) 2019/1009 należy uwzględnić do celów ocen przewidzianych w art. 114 ust. 4 TFUE:
"W kilku państwach członkowskich istnieją krajowe przepisy ograniczające obecność kadmu w nawozach fosforowych wprowadzone ze względu na ochronę zdrowia ludzi i ochronę środowiska. Jeżeli państwo członkowskie uzna za konieczne utrzymanie takich przepisów krajowych po przyjęciu zharmonizowanych wartości dopuszczalnych na podstawie niniejszego rozporządzenia oraz do czasu gdy zharmonizowane wartości dopuszczalne nie będą równe obowiązującym krajowym wartościom dopuszczalnym lub niższe od nich, powinno ono notyfikować te wartości Komisji zgodnie z art. 114 ust. 4 TFUE. Ponadto, zgodnie z art. 114 ust. 5 TFUE, jeżeli państwo członkowskie uzna za konieczne wprowadzenie nowych przepisów krajowych, na przykład przepisów ograniczających zawartość kadmu w nawozach fosforowych, w oparciu o nowe dowody naukowe dotyczące ochrony środowiska lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa członkowskiego, który pojawił się po przyjęciu niniejszego rozporządzenia, państwo to powinno notyfikować Komisji przewidywane przepisy oraz powody ich wprowadzenia [...]".
(44) Interpretację tę potwierdza dodatkowo różnica w systemie regulacyjnym i zakresie przedmiotowym rozporządzenia (UE) 2019/1009 w porównaniu z dyrektywą 76/116/EWG i rozporządzeniem (WE) nr 2003/2003, jak również fakt, że rozporządzeniem (UE) 2019/1009 po raz pierwszy wprowadzono zharmonizowaną wartość dopuszczalną dla kadmu.
(45) Można również zauważyć, że w poprzednich sprawach, w których nowy środek harmonizujący zastępował istniejący, Trybunał odniósł się jedynie do nowo przyjętego środka harmonizującego jako do tego, który należy uwzględnić do celów oceny na podstawie art. 114 ust. 4 TFUE 9 .
(46) Podsumowując, ponieważ rozporządzenie (UE) 2019/1009 jest środkiem harmonizującym, który należy rozważyć do celów notyfikowanych przepisów krajowych na podstawie art. 114 ust. 4 TFUE, zadaniem Komisji jest ustalenie, czy notyfikowane przepisy krajowe istniały przed tym rozporządzeniem, zgodnie z wymogiem art. 114 ust. 4 TFUE.
(47) Po drugie, notyfikowane przepisy krajowe nigdy wcześniej nie zostały notyfikowane Komisji na podstawie art. 114 TFUE ani poprzedzających go przepisów, ani jako odstępstwo od dyrektywy 76/116/EWG, ani jako odstępstwo od rozporządzenia (WE) nr 2003/2003.
(48) W związku z tym pojawia się pytanie, czy można je jednak uznać za istniejące przed rozporządzeniem (UE) 2019/1009 do celów art. 114 ust. 4 TFUE, a nie za nowe przepisy krajowe, które należy notyfikować zgodnie z art. 114 ust. 5 TFUE. Aby określić tę kwestię, należy przyjrzeć się, jakiemu celowi służy rozróżnienie między art. 114 ust. 4 a art. 114 ust. 5 TFUE.
(49) Rozróżnienie to zostało uwzględnione w orzecznictwie Trybunału. W sprawie C-3/00 Dania przeciwko Komisji Trybunał stwierdził w odniesieniu do art. 95 Traktatu WE, który odpowiada art. 114 TFUE:
"Różnica między dwiema sytuacjami przewidzianymi w art. 95 polega na tym, że w pierwszej z nich przepisy krajowe poprzedzają środek harmonizujący. Są one zatem znane prawodawcy wspólnotowemu, ale prawodawca ten nie może się nimi kierować lub nie stara się nimi kierować do celów harmonizacji. W związku z tym uznaje się za dopuszczalne, aby państwo członkowskie wnioskowało o utrzymanie w mocy swoich własnych przepisów. W tym celu Traktat WE wymaga, aby takie przepisy krajowe były uzasadnione ważnymi względami określonymi w art. 30 Traktatu WE lub odnoszącymi się do ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy. Natomiast w drugiej sytuacji bardziej prawdopodobne jest, że przyjęcie nowych przepisów krajowych zagrozi harmonizacji. Przy opracowywaniu środka harmonizującego instytucje wspólnotowe z definicji nie mogły wziąć pod uwagę tekstu krajowego. W takim przypadku wymogi, o których mowa w art. 30 Traktatu WE, nie są brane pod uwagę, a dopuszczalne są jedynie względy związane z ochroną środowiska naturalnego lub środowiska pracy, pod warunkiem że państwo członkowskie przedstawi nowe dowody naukowe i że potrzeba wprowadzenia nowych przepisów krajowych wynika z problemu charakterystycznego dla danego państwa członkowskiego, który pojawił się po przyjęciu środka harmonizującego" 10 .
(50) W świetle przytoczonego orzecznictwa należy uznać, że celem rozróżnienia między art. 114 ust. 4 a art. 114 ust. 5 TFUE jest nałożenie wyższych wymogów w odniesieniu do uzasadnienia w przypadkach, w których istnieje większe prawdopodobieństwo, że harmonizacja będzie zagrożona, ponieważ dany przepis krajowy nie był znany prawodawcy w chwili przyjęcia środka zharmonizowanego i w związku z tym nie został uwzględniony przy opracowywaniu tego środka harmonizującego.
(51) Jak już ustalono, notyfikowane przepisy krajowe obowiązują w ich obecnym kształcie od 1998 r. W związku z tym obowiązywały one w czasie sporządzania rozporządzenia (UE) 2019/1009, a zatem były wcześniejsze od tego rozporządzenia.
(52) Ponadto z oceny skutków towarzyszącej wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady określającego zasady udostępniania na rynku produktów nawozowych z oznakowaniem CE 11 jasno wynika, że prawodawca unijny znał notyfikowane przepisy krajowe podczas sporządzania rozporządzenia (UE) 2019/1009.
(53) Można zatem stwierdzić, że notyfikowane przepisy krajowe stanowią wcześniej istniejący środek będący odstępstwem od nowo wprowadzonego przepisu harmonizującego.
2.1.2. Rygoryzm notyfikowanych przepisów krajowych w odniesieniu do rozporządzenia (UE) 2019/1009
(54) W odniesieniu do kwestii, czy notyfikowane przepisy krajowe są również bardziej rygorystyczne niż nowo wprowadzony przepis harmonizujący, Komisja zauważa, że chociaż Królestwo Danii zamierza stosować krajowe dopuszczalne wartości kadmu zarówno w odniesieniu do nawozów fosforowych, o których mowa w sekcji PFC 1(B) pkt 3 lit. a) ppkt (ii) oraz sekcji PFC 1(C)(I) pkt 2 lit. a) ppkt (ii) w części II załącznika I do rozporządzenia (UE) 2019/1009, jak i do niektórych innych nawozów regulowanych na podstawie tego rozporządzenia, to główne obawy, które notyfikowane przepisy krajowe mają rozwiać, dotyczą dawnej kategorii nawozów, czyli nawozów nieorganicznych i nawozów organiczno-mineralnych o wysokiej zawartości fosforu.
(55) Komisja zauważa również, że tylko w przypadku nawozów fosforowych wartość dopuszczalna kadmu w Danii i wartość dopuszczalna określona w rozporządzeniu (UE) 2019/1009 są wyrażone w oparciu o ten sam mianownik, tj. kg P2O5, a nie kg suchej masy całego produktu ze wszystkimi jego składnikami.
(56) Innymi słowy, bez znajomości dokładnego składu każdego produktu tylko w przypadku nawozów fosforowych możliwe jest porównanie poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska opartego na duńskiej dopuszczalnej zawartości kadmu z poziomem zharmonizowanej dopuszczalnej zawartości kadmu. Ponadto nawozy fosforowe są zdecydowanie najbardziej istotnymi produktami objętymi notyfikowanymi przepisami krajowymi. Z tego względu do celów oceny, czy notyfikowane przepisy krajowe są bardziej rygorystyczne i zapewniają większą ochronę niż nowo wprowadzony przepis harmonizujący, Komisja może porównać oba zestawy przepisów jedynie w odniesieniu do nawozów fosforowych.
(57) Dopuszczalna zawartość kadmu w nawozach fosforowych określona w sekcji PFC 1(B) pkt 3 lit. a) ppkt (ii) i sekcji PFC 1(C)(I) pkt 2 lit. a) ppkt (ii) w części II załącznika I do rozporządzenia (UE) 2019/1009 wynosi 60 mg/kg P2O5. Z drugiej strony, dopuszczalna zawartość kadmu określona w notyfikowanych przepisach krajowych wynosi 48 mg/kg P2O5.
(58) Notyfikowane przepisy krajowe są zatem bardziej rygorystyczne i zapewniają większą ochronę niż przepisy rozporządzenia (UE) 2019/1009, przynajmniej w zakresie, w jakim mają zastosowanie do nawozów fosforowych, o których mowa w tym rozporządzeniu.
(59) W związku z powyższym Komisja uważa, że notyfikacja przedłożona przez Królestwo Danii jest dopuszczalna na podstawie art. 114 ust. 4 TFUE, przynajmniej w zakresie, w jakim dotyczy ona nawozów fosforowych, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009.
2.2. Ocena rzeczowa
(60) Zgodnie z art. 114 ust. 4 i art. 114 ust. 6 akapit pierwszy TFUE Komisja musi ustalić, czy wszystkie wymienione w tym artykule warunki umożliwiające państwu członkowskiemu utrzymanie przepisów krajowych stanowiących odstępstwo od unijnego środka harmonizującego zostały spełnione.
(61) W szczególności Komisja musi ocenić, czy notyfikowane przepisy krajowe są uzasadnione ważnymi względami określonymi w art. 36 TFUE lub są związane z ochroną środowiska naturalnego bądź środowiska pracy i nie wykraczają poza zakres konieczny do osiągnięcia zasadnego zamierzonego celu. Ponadto jeśli Komisja uzna, że przepisy krajowe spełniają powyższe warunki, musi sprawdzić, zgodnie z art. 114 ust. 6 TFUE, czy przepisy krajowe stanowią środek arbitralnej dyskryminacji lub ukryte ograniczenie w handlu między państwami członkowskimi i czy nie stanowią przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.
(62) W świetle ram czasowych ustanowionych w art. 114 ust. 6 TFUE przy rozpatrywaniu zasadności przepisów krajowych notyfikowanych na podstawie art. 114 ust. 4 TFUE Komisja musi opierać się na argumentach przedłożonych przez państwo członkowskie dokonujące notyfikacji. Ciężar dowodu spoczywa na dokonującym notyfikacji państwie członkowskim, które chce utrzymać krajowe środki.
(63) Jeśli jednak Komisja znajduje się w posiadaniu informacji, w świetle których konieczny może być przegląd unijnego środka harmonizującego, od którego notyfikowane przepisy krajowe stanowią odstępstwo, może je w takim przypadku uwzględnić przy ocenie notyfikowanych przepisów krajowych.
2.2.1. Stanowisko Królestwa Danii
(64) Określona w Danii wartość dopuszczalna kadmu w nawozach sztucznych otrzymywanych z fosforytu o całkowitej zawartości fosforu wynoszącej co najmniej 2,3 % (m/m) w przeliczeniu na P2O5 jest uzasadniona ochroną zdrowia ludzkiego i środowiska przed narażeniem na kadm obecny w środowisku.
(65) W notyfikacji przedłożonej Komisji Królestwo Danii stwierdza, że notyfikowane przepisy krajowe stosuje od 1989 r. Obecnie obowiązująca wartość dopuszczalna jest stosowana od 1998 r. Notyfikowane przepisy krajowe zostały wprowadzone w celu zmniejszenia zanieczyszczenia gruntów rolnych, na które zwrócono uwagę w sporządzonym przez Narodowy Instytut Żywności Uniwersytetu Technicznego w Danii ("DTU Fødevareinstituttet") sprawozdaniu krajowym "Zanieczyszczenie kadmem - sprawozdanie na temat stosowania, występowania i niekorzystnego wpływu kadmu w Danii" z 1980 r. W świetle ustaleń wskazujących, że kadm stale gromadzi się w glebach rolnych w Danii, w sprawozdaniu zalecono zmniejszenie zawartości kadmu w nawozach, ponieważ takie zmniejszenie mogłoby doprowadzić do znacznego zmniejszenia zanieczyszczenia gruntów rolnych.
(66) Wskazując na fakt, że skala narażenia na kadm i jego wprowadzania do gleb rolnych jest zasadniczo niższa w Danii niż średnia unijna, Królestwo Danii jest zdania, że środki zastosowane, by zapewnić osiągnięcie celu, jakiemu przyświecają notyfikowane przepisy krajowe, okazały się skuteczne. Dlatego też, aby zapewnić ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska również w przyszłości, Królestwo Danii twierdzi, że na podstawie rozporządzenia (UE) 2019/1009 powinno utrzymać na swoim terytorium obniżony poziom narażenia. Ponadto w swojej notyfikacji skierowanej do Komisji Królestwo Danii przeanalizowało spodziewany krajowy wpływ zastosowania wartości dopuszczalnej w wysokości 60 mg/kg P2O5 określonej w rozporządzeniu (UE) 2019/1009. Ta wartość dopuszczalna wzbudziła poważne obawy w odniesieniu do ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Królestwo Danii stwierdza, że zastosowanie wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu (UE) 2019/1009 doprowadziłoby do obniżenia poziomu ochrony w Danii.
(67) Na poparcie tego Królestwo Danii opiera swoją ocenę na założeniu, że zastosowanie wartości dopuszczalnej wynoszącej 60 mg/kg P2O5 określonej w rozporządzeniu (UE) 2019/1009 spowodowałoby zwiększenie ilości kadmu wprowadzanego do duńskich gruntów rolnych z nawozów ze względu na to, że do obrotu w Danii prawdopodobnie wprowadzane będą nawozy o wyższej zawartości kadmu.
(68) W szczególności Królestwo Danii przedstawia uzasadnienie związane z ryzykiem dla zdrowia ludzkiego wynikającym z narażenia na kadm w żywności. Królestwo Danii odnosi się do potrzeby zmniejszenia zawartości kadmu w żywności produkowanej w Danii i tym samym zapewnienia ochrony określonych, bardziej narażonych grup ludności, w szczególności dzieci i wegetarian, którzy spożywają kadm w swojej żywności w ilościach przekraczających bezpieczne dla zdrowia wartości dopuszczalne.
(69) Na poparcie tego stwierdzenia Królestwo Danii powołało się na szereg badań naukowych. W szczególności odniosło się ono do badania Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) 12 dotyczącego tolerowanego tygodniowego pobrania (TWI) i porównało je z badaniem przeprowadzonym przez Uniwersytet Techniczny w Danii, wyciągając wniosek, że należy zmniejszyć narażenie na kadm w diecie. Ponadto badanie przeprowadzone przez Uniwersytet Techniczny w Danii wykazało, że dzieci stanowią grupę o wysokim stopniu narażenia, a średnie narażenie małych dzieci przekracza TWI. Uznaje się również, że pobieranie kadmu wśród wegetarian jest znacznie wyższe niż w przypadku reszty populacji. Największe narażenie na kadm w diecie pochodzi ze spożycia zbóż i warzyw. Ilości spożywane przez te grupy prowadzą do wysokiego narażenia.
(70) Dodatkowo Królestwo Danii posiada wysoki stopień samowystarczalności w zakresie produkcji żywności, m.in. zbóż, ziemniaków i marchwi. Narażenie ludności Danii na kadm jest zatem ściśle związane z ilością kadmu wprowadzaną do gleb uprawnych w Danii.
(71) Należy zauważyć, że warunki glebowe w Danii różnią się - od gleb piaszczystych w zachodniej części kraju do gleb gliniastych na wschodzie. W związku z panującymi warunkami glebowymi akumulacja kadmu w glebach różni się i jego poziom kształtuje się na wyższym poziomie w glebach gliniastych w Zelandii, Fyn i najbardziej wysuniętych na wschód częściach Jutlandii, natomiast w Jutlandii Zachodniej występuje więcej gleb piaszczystych i ogólnie niższy poziom kadmu. Ponadto informacje demograficzne przedłożone przez Królestwo Danii wskazują, że z powodu różnic związanych z czynnikami wydajności rolnictwa wynikającymi z charakteru gleb, uprawy roślin koncentrują się na obszarach, na których gleby gliniaste zawierają wyższe poziomy kadmu.
(72) Kolejnym czynnikiem, w przypadku którego występują różnice między wschodem a zachodem Danii, jest skala hodowli zwierząt gospodarskich, a tym samym dostępność obornika jako alternatywy dla nawozów sztucznych. Hodowla zwierząt gospodarskich jest zasadniczo skoncentrowana w Jutlandii, natomiast uprawa roślin, której nie towarzyszy hodowla zwierząt gospodarskich, jest zlokalizowana w Zelandii. W konsekwencji różnice geograficzne w warunkach glebowych i produkcji zwierzęcej w Danii oznaczają, że poziom stosowania nawozów sztucznych jest stosunkowo wyższy na wschodzie Danii, gdzie gospodarstwa prowadzące uprawy roślin bez hodowli zwierząt gospodarskich są bardziej rozpowszechnione, a gleby gliniaste zawierają wyższe poziomy kadmu. Królestwo Danii zauważa, że według szacunków 91 % nawozów sztucznych w Europie w 2014 r. mieściło się w limicie 60 mg Cd/kg P2O5, natomiast 68 % mieściło się w limicie 40 mg Cd/kg P2O5. Duża część nawozów na rynku europejskim już zatem spełnia duńską wartość dopuszczalną. W ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci średni poziom kadmu w nawozach sztucznych wynosił w Danii 10-20 mg Cd/kg P2O5, natomiast szacunkowo na rynku europejskim wynosił on 32-36 mg Cd/kg P2O5.
(73) Ponadto duński udział w europejskim rynku nawozów sztucznych wynosi 2-3 %. Królestwo Danii utrzymuje, że nie napotkało żadnych problemów w zakresie podaży nawozów zgodnych z obecnie obowiązującą wartością dopuszczalną dla kadmu od 1998 r., kiedy weszła ona w życie.
(74) Notyfikowane przepisy krajowe mają również powszechne zastosowanie, zarówno do duńskich, jak i do innych przedsiębiorstw sprzedających nawozy do stosowania w Danii. Należy ponadto zauważyć, że w Danii nie występują naturalne złoża fosforytów, w związku z czym nie prowadzi się tam ich wydobycia.
(75) Ponadto Królestwo Danii przedstawiło statystyki świadczące o stopniowym wzroście przywozu nawozów z innych państw członkowskich w latach 1988-2018. Królestwo Danii twierdzi, że zgodnie z powyższymi danymi ekonomicznymi dopuszczalna zawartość kadmu określona w notyfikowanych przepisach krajowych nie stanęła na przeszkodzie zwiększonemu przywozowi z pozostałych państw członkowskich. Przeciwnie - dane wskazują na wyraźny wzrost wymiany handlowej z różnymi państwami członkowskimi. Notyfikowane przepisy krajowe nie stanowią również przeszkody dla możliwości wywozu nawozów sztucznych do innych państw członkowskich.
2.2.2. Ocena stanowiska Królestwa Danii
2.2.2.1. Uzasadnienie ważnymi względami, o których mowa w art. 36 TFUE, lub względami związanymi z ochroną środowiska naturalnego lub środowiska pracy
(76) Celem notyfikowanych przepisów krajowych jest osiągnięcie wyższego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska niż poziom przewidziany w rozporządzeniu (UE) 2019/1009 w odniesieniu do narażenia na kadm, a tym samym unikanie dalszej akumulacji kadmu w glebie. Środkiem do osiągnięcia tego celu jest utrzymanie niższych maksymalnych wartości dopuszczalnych kadmu w nawozach objętych notyfikowanymi przepisami krajowymi.
(77) W kontekście ochrony zdrowia ludzkiego należy zauważyć, że kadm jest dla ludzi pierwiastkiem nieistotnym i toksycznym oraz nie ma żadnego zastosowania w uprawie roślin ani hodowli zwierząt. W szczególności tlenek kadmu sklasyfikowano na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 13 jako substancję rakotwórczą kategorii 2.
(78) Obecność kadmu w roślinach i pobieranie kadmu z żywności może ostatecznie prowadzić w długoterminowej perspektywie do niekorzystnych skutków dla zdrowia ludzi. Co więcej, po wchłonięciu przez organizm człowieka kadm jest skutecznie zatrzymywany i gromadzi się w organizmie przez całe życie 14 .
(79) Ogół społeczeństwa jest narażony na kadm z wielu źródeł, do których zalicza się m.in. palenie tytoniu i pobieranie kadmu z żywności. Dla osób niepalących najważniejszym źródłem pobierania kadmu jest żywność. Kadm jest przede wszystkim toksyczny dla nerek, ale może również powodować demineralizację kości i jest statystycznie związany ze zwiększonym ryzykiem zachorowania na raka płuc, błony śluzowej trzonu macicy, pęcherza moczowego i piersi 15 .
(80) Kadm może uszkodzić nerki, powodując nadmierną produkcję białek w moczu. Czas trwania i poziom narażenia na kadm decyduje o dotkliwości następstw. Uszkodzenie szkieletu jest kolejnym krytycznym skutkiem przewlekłego narażenia na kadm na poziomie nieco wyższym niż ten, przy którym białko w moczu byłoby wczesnym wskaźnikiem. Kadm gromadzi się głównie w wątrobie i nerkach, a jego wydalanie jest powolne; może on pozostawać w organizmie człowieka przez dziesięciolecia.
(81) Ponadto nie można wykluczyć zagrożeń dla zdrowia u dorosłych palaczy oraz osób z niedoborami żelaza lub mieszkających w pobliżu źródeł przemysłowych 16 .
(82) Ponadto, poza ograniczeniem wpływu kadmu na zdrowie ludzkie, Królestwo Danii dąży do osiągnięcia wyższego poziomu ochrony środowiska. Królestwo Danii utrzymuje, że dalsze gromadzenie się kadmu w glebie może mieć negatywny wpływ na różnorodność biologiczną gleby, a tym samym na jej funkcje (np. rozkład materii organicznej) oraz na jakość wód gruntowych wskutek wypłukiwania kadmu z gleby. Zarówno toksyczność, jak i biodostępność kadmu zależą od właściwości gleby.
(83) Różnice w warunkach glebowych i produkcji zwierzęcej w Danii skutkują stosunkowo większym stosowaniem nawozów sztucznych na wschodzie Danii, gdzie gospodarstwa prowadzące uprawy roślin bez hodowli zwierząt gospodarskich są bardziej rozpowszechnione, a gleby gliniaste zawierają wyższe poziomy kadmu.
(84) O obawach dotyczących zagrożeń dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego stwarzanych przez kadm Rada wspominała już w swojej rezolucji z dnia 25 stycznia 1988 r. 17 Rada podkreśliła znaczenie zmniejszenia ilości kadmu wprowadzanego do gleby ze wszystkich źródeł, w tym ze źródeł rozproszonych (np. depozycja atmosferyczna, nawozy fosforowe, osady ściekowe itp.), między innymi za pomocą "odpowiednich środków kontroli zawartości kadmu w nawozach fosforowych z wykorzystaniem odpowiedniej technologii, niepociągających za sobą nadmiernych kosztów i uwzględniających warunki środowiskowe w poszczególnych regionach Wspólnoty".
(85) W 2002 r. Komitet Naukowy ds. Zagrożeń dla Zdrowia i Środowiska uznał, że wartość dopuszczalna wynosząca co najmniej 40 mg/kg P2O5 prowadziłaby do akumulacji kadmu w większości gleb Unii. Stwierdzono natomiast, że wartość dopuszczalna wynosząca nie więcej niż 20 mg/kg P2O5 nie powinna doprowadzić do długotrwałej akumulacji w glebie w ciągu 100 lat, nie uwzględniając innych źródeł kadmu.
(86) Już w motywie 15 rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 stwierdzono, że Komisja zamierza zająć się kwestią niezamierzonej zawartości kadmu w nawozach mineralnych.
(87) W swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia (UE) 2019/1009, 18 biorąc pod uwagę dane naukowe dostępne podczas oceny skutków, Komisja stwierdziła, że kadm metaliczny i tlenek kadmu mogą zasadniczo stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia i środowiska. Komisja zaproponowała ustanowienie wartości dopuszczalnej na poziomie 60 mg/kg P2O5 (pięciotlenku fosforu) w nawozach fosforowych i stopniowe zmniejszanie tej wartości dopuszczalnej do 20 mg/kg P2O5 w ciągu 12 lat od rozpoczęcia stosowania nowego rozporządzenia.
(88) Panuje również ogólna zgoda co do tego, że kadm w nawozach stanowi zdecydowanie najważniejsze źródło przenikania kadmu do gleby i do łańcucha żywnościowego 19 .
(89) W rozporządzeniu (UE) 2019/1009 wyznaczono wartość dopuszczalną na poziomie 60 mg/kg P2O5, która zacznie być stosowana od dnia 16 lipca 2022 r. Zdecydowana większość nawozów dostępnych na europejskim rynku jest już zgodna z tą wartością dopuszczalną. Chociaż wprowadzenie tej wartości dopuszczalnej stanowi krok we właściwym kierunku, z dostępnych danych naukowych wynika, że nie jest prawdopodobne, aby w dłuższej perspektywie przyczyniło się to do znacznego zmniejszenia akumulacji kadmu w glebie.
(90) Uznając potrzebę wprowadzenia w przyszłości bardziej ambitnych zharmonizowanych wartości dopuszczalnych dla zawartości kadmu w nawozach fosforowych, w rozporządzeniu (UE) 2019/1009 zobowiązano Komisję do dokonania ponownej oceny tych wartości z zamiarem potencjalnego ich obniżenia.
(91) W związku z powyższym należy uznać, że maksymalna wartość dopuszczalna określona w notyfikowanych przepisach krajowych jest uzasadniona potrzebą ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska.
2.2.2.2. Brak arbitralnej dyskryminacji, ukrytego ograniczenia w handlu między państwami członkowskimi oraz przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego
a) Brak arbitralnej dyskryminacji
(92) W art. 114 ust. 6 TFUE zobowiązano Komisję do sprawdzenia, czy utrzymanie notyfikowanych przepisów krajowych nie stanowi przypadku arbitralnej dyskryminacji. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, aby nie zachodził przypadek dyskryminacji, podobne sytuacje nie mogą być traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie mogą być traktowane w sposób jednakowy, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione.
(93) Notyfikowane przepisy krajowe mają zastosowanie zarówno do produktów krajowych, jak i produktów przywożonych z innych państw członkowskich. Wobec braku dowodów przeciwnych stwierdza się, że przepisy krajowe nie stanowią przypadku arbitralnej dyskryminacji.
b) Brak ukrytych ograniczeń w handlu nawozami fosforowymi
(94) W celu dokonania oceny warunku dotyczącego braku ukrytych ograniczeń w handlu Komisja najpierw oceni notyfikowane przepisy krajowe w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do nawozów, w odniesieniu do których Komisja uznała notyfikację za dopuszczalną, tj. do nawozów fosforowych, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009.
(95) Przepisy krajowe, w których ustanawia się bardziej rygorystyczne warunki wprowadzania produktów do obrotu niż te ustanowione w prawie Unii, stanowiłyby zazwyczaj barierę handlową. Dzieje się tak dlatego, że produkty wprowadzane legalnie do obrotu na pozostałym obszarze Unii nie mogą, zgodnie z przepisami krajowymi, być wprowadzane do obrotu w danym państwie członkowskim. Celem warunków wstępnych określonych w art. 114 ust. 6 TFUE jest zapobieżenie nieuzasadnionemu stosowaniu ograniczeń opartych na kryteriach wyszczególnionych w ust. 4 i 5 tego artykułu, co stanowiłoby przypadek wykorzystywania środków ekonomicznych w celu ograniczenia przywozu produktów z innych państw członkowskich, a w rezultacie - metodę pośredniej ochrony produkcji krajowej 20 .
(96) Ponieważ w notyfikowanych przepisach krajowych również nakłada się surowsze wartości dopuszczalne w zakresie zawartości kadmu w nawozach fosforowych na podmioty gospodarcze mające siedzibę w innych państwach członkowskich - na obszarze skądinąd zharmonizowanym - przepisy te mogą stanowić ukryte ograniczenie w handlu lub przeszkodę w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. Uznaje się jednak, że art. 114 ust. 6 TFUE należy interpretować w takim sensie, iż jedynie środki krajowe stanowiące nieproporcjonalną przeszkodę dla rynku wewnętrznego nie mogą zostać zatwierdzone 21 .
(97) Wobec braku dowodów wskazujących na to, że przepisy krajowe stanowią w praktyce środek nałożony w celu ochrony produkcji krajowej, należy stwierdzić, że nie stanowią one ukrytego ograniczenia w handlu między państwami członkowskimi. W związku z tym Komisja powinna rozważyć, czy notyfikowane przepisy krajowe stanowią przeszkodę w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.
c) Brak przeszkód w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego nawozów fosforowych
(98) W celu dokonania oceny warunku dotyczącego braku przeszkód w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego Komisja musi najpierw ocenić notyfikowane przepisy krajowe w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do nawozów, w odniesieniu do których Komisja uznała notyfikację za dopuszczalną, tj. nawozów fosforowych, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009.
(99) W art. 114 ust. 6 TFUE zobowiązano Komisję do sprawdzenia, czy utrzymanie notyfikowanych przepisów krajowych nie stanowi przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. Warunku tego nie można interpretować w sposób, który wykluczałby zatwierdzenie każdego środka krajowego, który mógłby wpływać na funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Istotnie, każdy środek krajowy stanowiący odstępstwo od środka harmonizującego, którego celem jest ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, co do zasady może wpływać na rynek wewnętrzny. W związku z tym, aby utrzymać stosowalność procedury przewidzianej w art. 114 TFUE, pojęcie przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego musi być, w kontekście art. 114 ust. 6 TFUE, rozumiane jako wpływ nieproporcjonalnie duży wobec zamierzonego celu 22 .
(100) Przy ocenie tego, czy notyfikowane przepisy krajowe są właściwe i konieczne do osiągnięcia tego celu, należy uwzględnić szereg czynników. Komisja musi ocenić, czy poziom ochrony wynikający z wartości dopuszczalnej dla kadmu określonej w notyfikowanych przepisach krajowych pozwala osiągnąć zamierzony cel, jakim jest ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska.
(101) Komisja zauważa przede wszystkim, że wartość dopuszczalna kadmu w notyfikowanych przepisach krajowych jest niższa od wartości dopuszczalnej kadmu dla nawozów fosforowych określonej w rozporządzeniu (UE) 2019/1009. Notyfikowane środki krajowe zapewniają zatem wyższy poziom ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska niż środek harmonizujący.
(102) Jeśli chodzi o proporcjonalność notyfikowanych przepisów krajowych dotyczących nawozów fosforowych, Komisja zauważa, co następuje.
(103) Po pierwsze, Królestwo Danii nie napotkało żadnych problemów w zakresie podaży nawozów zgodnych z obecnie obowiązującą wartością dopuszczalną dla kadmu, co oznacza, że wartość ta nie stanowi poważnej przeszkody dla swobodnego przepływu na rynku wewnętrznym.
(104) Po drugie, Królestwo Danii odnosi się do potrzeby zmniejszenia zawartości kadmu w żywności produkowanej w Danii i tym samym zapewnienia ochrony określonych grup ludności, w szczególności dzieci i wegetarian, którzy spożywają kadm w swojej żywności w ilościach przekraczających bezpieczne dla zdrowia wartości dopuszczalne. Badanie EFSA, na które powołuje się Królestwo Danii 23 , wykazało, że dzieci stanowią grupę wysokiego narażenia, przy czym średnie narażenie małych dzieci przekracza TWI. Ocenia się również, że pobieranie kadmu wśród wegetarian jest znacznie wyższe niż w przypadku reszty populacji 24 .
(105) Ponadto fakt, że narażenie na kadm i jego przenikanie do gleby rolnej są w Danii na ogół niższe niż średnia unijna, wskazuje, że środki podjęte w celu zapewnienia ochrony duńskiej gleby i ludności okazały się skuteczne.
(106) Jeśli chodzi o nawozy fosforowe, biorąc pod uwagę korzyści zdrowotne i środowiskowe podnoszone przez Królestwo Danii, związane ze zmniejszeniem narażenia na kadm w glebie oraz to, że na podstawie obecnie dostępnych informacji wydaje się, że nie ma to żadnego wpływu na handel, Komisja uznaje, że notyfikowane przepisy krajowe mogą być utrzymane z uwagi na ochronę zdrowia i środowiska, uwzględniając fakt, że nie są one nieproporcjonalne, a zatem nie stanowią przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 114 ust. 6 TFUE.
d) Brak ukrytych ograniczeń w handlu i przeszkód w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego nawozów innych niż nawozy fosforowe
(107) Poza nawozami fosforowymi, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009, notyfikowane przepisy krajowe obejmują również inne nawozy sztuczne otrzymywane z fosforytu o całkowitej zawartości fosforu wynoszącej co najmniej 2,3-5 % (m/m) w przeliczeniu na P2O5.
(108) W celu oceny, czy notyfikowane przepisy krajowe stanowią ukryte ograniczenie w handlu lub przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego tych nawozów w rozumieniu art. 114 ust. 6, a zatem czy mają one skutek nieproporcjonalny w stosunku do zamierzonego celu, Komisja zwraca uwagę, że Królestwo Danii potwierdziło, iż przedmiotem zainteresowania są przede wszystkim nawozy fosforowe, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009, oraz że w ocenie naukowej zawartej w notyfikacji Danii skupiono się przede wszystkim na określonej kategorii nawozów fosforowych, a mianowicie nieorganicznych nawozach mineralnych o wysokiej zawartości fosforu.
(109) W odniesieniu do zamierzonego celu, jakim jest ochrona zdrowia i środowiska, Komisja zwraca uwagę (jak wskazano w motywach 55 i 56 powyżej), że bez znajomości dokładnego składu każdego produktu porównanie ochronnego charakteru wartości dopuszczalnej dla zawartości kadmu przyjętej w Danii z ochronnym charakterem zharmonizowanej wartości dopuszczalnej dla zawartości kadmu możliwe jest jedynie w przypadku nawozów fosforowych, ponieważ tylko w przypadku nawozów fosforowych wartość dopuszczalna w Danii i wartość dopuszczalna określona w rozporządzeniu (UE) 2019/1009 są wyrażone w oparciu o ten sam mianownik. Innymi słowy, w przypadku nawozów innych niż nawozy fosforowe nie jest możliwe ustalenie, czy notyfikowane przepisy krajowe są bardziej rygorystyczne niż nowo wprowadzony przepis harmonizujący. W związku z tym nie można również ustalić, czy notyfikowane przepisy krajowe zapewniają wyższy poziom ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska niż środek harmonizujący.
(110) W odniesieniu do wpływu notyfikowanych przepisów krajowych na funkcjonowanie rynku wewnętrznego Komisja zauważa, że stosowanie tych przepisów do nawozów z oznakowaniem CE innych niż nawozy fosforowe, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009, spowodowałoby poważne trudności administracyjne dla podmiotów gospodarczych pragnących wprowadzić do obrotu nawozy w Danii. W celu zapewnienia zgodności z notyfikowanymi przepisami krajowymi producenci musieliby klasyfikować swoje nawozy nie tylko zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2019/1009, ale także zgodnie z notyfikowanymi przepisami krajowymi. Ponadto jeżeli nawóz ze znakiem CE stanowi - zgodnie z notyfikowanymi przepisami krajowymi - nawóz sztuczny otrzymywany z fosforytu o całkowitej zawartości fosforu wynoszącej co najmniej 2,3 % (m/m) w przeliczeniu na P2O5, ale nie stanowi on nawozu fosforowego zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2019/1009, producenci musieliby dokonać dwóch obliczeń zawartości kadmu: jednego z zastosowaniem w mianowniku kg P2O5 w celu zapewnienia zgodności z notyfikowanymi przepisami krajowymi, a drugiego z zastosowaniem w mianowniku kg suchej masy w celu zapewnienia zgodności z rozporządzeniem (UE) 2019/1009.
(111) Biorąc pod uwagę istotną barierę administracyjną, jaką stanowiłoby stosowanie notyfikowanych przepisów krajowych do nawozów innych niż nawozy fosforowe, a także fakt, że nie można ustalić, czy zapewniają one wyższy poziom ochrony niż przepisy rozporządzenia (UE) 2019/1009 i że zanieczyszczenie kadmem z nich pochodzące nie stanowi szczególnego zagrożenia dla Królestwa Danii, Komisja uważa, że notyfikowane przepisy krajowe, gdyby zastosować je do takich nawozów, miałyby nieproporcjonalnie duży wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego w stosunku do założonego celu.
(112) Podsumowując, Komisja uważa, że utrzymanie notyfikowanych przepisów krajowych stanowi przeszkodę w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 114 ust. 6 TFUE w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do nawozów innych niż nawozy fosforowe. W związku z tym i bez konieczności podejmowania decyzji o dopuszczalności notyfikacji w tym zakresie, należy odrzucić notyfikowane przepisy krajowe w zakresie, w jakim mają zastosowanie do nawozów innych niż nawozy fosforowe, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009.
2.2.2.3. Ograniczenie czasowe
(113) W celu zapewnienia, aby notyfikowane przepisy krajowe oraz potencjalna przeszkoda w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego były ograniczone do tego, co jest ściśle niezbędne do osiągnięcia celów stawianych przez Królestwo Danii, krajowe odstępstwo powinno podlegać ograniczeniu czasowemu. Odstępstwo to przestałoby być konieczne, jeżeli w przyszłości zharmonizowana wartość dopuszczalna zostałaby ustalona na poziomie równym duńskiej wartości dopuszczalnej lub od niej niższym.
(114) Zharmonizowana wartość dopuszczalna może zostać ustalona na poziomie równym duńskiej wartości dopuszczalnej lub od niej niższym wyłącznie w drodze decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady na wniosek Komisji, np. w kontekście przeglądu, o którym mowa w art. 49 lit. b) rozporządzenia (UE) 2019/1009. Okres, na który przyznaje się odstępstwo, nie powinien być zatem ograniczony do określonej daty, ale powinien być dostosowany do takiej przyszłej decyzji współprawodawców.
(115) Byłoby to zgodne z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2019/1009, który stanowi, że odstępstwa od rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 zgodnie z art. 114 ust. 4 TFUE w odniesieniu do zawartości kadmu mogą być nadal stosowane, dopóki na poziomie Unii nie zaczną być stosowane zharmonizowane wartości dopuszczalne dla zawartości kadmu w nawozach fosforowych, które będą równe lub niższe od krajowych wartości dopuszczalnych.
(116) Niniejszą decyzję należy stosować, dopóki na poziomie Unii nie zacznie być stosowana zmieniona zharmonizowana wartość dopuszczalna równa lub niższa od duńskiej wartości dopuszczalnej.
3. WNIOSKI
(117) W związku z powyższym należy stwierdzić, że wniosek Królestwa Danii o utrzymanie przepisów krajowych stanowiących odstępstwo od rozporządzenia (UE) 2019/1009 złożony w dniu 27 stycznia 2020 r. jest dopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy on nawozów fosforowych, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009.
(118) Ponadto w zakresie, w jakim notyfikowane przepisy krajowe mają zastosowanie do nawozów fosforowych, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009, Komisja stwierdza, że przepisy te:
- spełniają potrzebę ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska,
- są proporcjonalne do zamierzonych celów,
- nie stanowią środków arbitralnej dyskryminacji,
- nie stanowią ukrytego ograniczenia w handlu między państwami członkowskimi.
(119) Komisja stwierdza zatem, że notyfikowane przepisy krajowe mogą zostać zatwierdzone w zakresie, w jakim mają zastosowanie do takich nawozów.
(120) W zakresie, w jakim notyfikowane przepisy krajowe mają zastosowanie do nawozów innych niż nawozy fosforowe, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2019/1009, Komisja stwierdza, że notyfikowany środek miałby nieproporcjonalny wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego w stosunku do zamierzonego celu. Komisja stwierdza zatem, że środek ten musi zostać odrzucony w zakresie, w jakim ma zastosowanie do takich nawozów,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 27 lipca 2020 r.
|
W imieniu Komisji |
|
Thierry BRETON |
|
Członek Komisji |
