W następstwie rozpoczęcia 24 lutego 2022 r. rosyjskiej inwazji wojskowej na Ukrainę Rada Europejska w konkluzjach opublikowanych tego samego dnia z całą mocą potępiła niczym niesprowokowaną i nieuzasadnioną agresję wojskową Rosji wobec Ukrainy, podkreślając, że Rosja rażąco naruszyła prawo międzynarodowe i zasady Karty Narodów Zjednoczonych oraz podważyła bezpieczeństwo i stabilność w Europie i na świecie.Unię Europejską bezpośrednio dotykają skutki wojny na jej granicach zewnętrznych, szczególnie ze względu na rosnącą presję migracyjną w postaci wielu tysięcy osób ubiegających się o ochronę w państwach członkowskich UE. W ciągu kilku dni, do początku marca, do Unii Europejskiej przez Polskę, Słowację, Węgry i Rumunię przybyło ponad 650 000 wysiedleńców. Oczekuje się, że liczba ta będzie nadal rosnąć. Czas oczekiwania na przejściach granicznych ciągle się wydłuża; zgłaszane są kolejki i zatory komunikacyjne, zwłaszcza po ukraińskiej stronie granicy.
Unia Europejska znalazła się w sytuacji masowego napływu Ukraińców i obywateli innych państw trzecich zamieszkujących w Ukrainie w momencie rozpoczęcia konfliktu. W związku z powyższym Rada Europejska wezwała 1 do postępów w pracach nad przygotowaniem i gotowością na wszystkich szczeblach i zwróciła się do Komisji w szczególności o zaproponowanie środków awaryjnych. Na nadzwyczajnym posiedzeniu Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, które odbyło się 27 lutego 2022 r., również pochwalono zamiar Komisji, by przedstawić zalecenia w sprawie prowadzenia odpraw granicznych 2 .
Niniejsze wytyczne mają stanowić pomoc dla państw członkowskich, których terytoria graniczą z Ukrainą, w obecnej sytuacji na zewnętrznych granicach UE wynikającej z rosyjskiej agresji na Ukrainę. Wytyczne koncentrują się na środkach dostępnych dla państw członkowskich w celu zapewnienia skutecznego i wydajnego zarządzania przekraczaniem granic z Polską, Słowacją, Węgrami i Rumunią przez osoby uciekające z Ukrainy oraz w celu uniknięcia zatorów komunikacyjnych na granicy i w jej pobliżu, przy jednoczesnym utrzymaniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa w całej strefie Schengen.
W szczególności wytyczne zawierają kompleksowy przegląd środków ułatwiających kontrole graniczne, dostępnych na mocy przepisów Schengen 3 , przy jednoczesnym zapewnieniu koniecznego poziomu odpraw granicznych. Komisja zaleca wykorzystanie tej elastyczności zgodnie z tymi wytycznymi operacyjnymi.
Środki te obejmują:
- uproszczenie kontroli granicznych dla niektórych kategorii osób, w tym osób wymagających szczególnego traktowania, takich jak dzieci, oraz innych kategorii, takich jak pracownicy transportu, którzy znaleźli się w Ukrainie podczas wykonywania swoich obowiązków;
- możliwość organizowania kontroli granicznych poza przejściami granicznymi;
- szczególne ustalenia dotyczące przekraczania granic przez służby ratownicze, policję, straż pożarną i straż graniczną jak i marynarzy, niezależnie od ich narodowości;
- utworzenie uprzywilejowanych korytarzy w celu zapewnienia wjazdu i powrotu organizacjom udzielającym pomocy humanitarnej ludności na terytorium Ukrainy;
- poza zakresem przepisów Schengen - zniesienie ceł i wprowadzenie środków ułatwiających wjazd zwierząt domowych podróżujących ze swoimi właścicielami z Ukrainy.
Ponadto w niniejszych wytycznych zdecydowanie zaleca się państwom członkowskim, których to dotyczy, skorzystanie ze wsparcia Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Fronteksu) we wszelkich działaniach prowadzonych przez straż graniczną na granicach. W tym względzie Frontex powinien traktować priorytetowo wszystkie wnioski danych państw członkowskich dotyczące połączonych usług EUROSUR-u, w szczególności w celu zapewnienia regularnego monitorowania za pomocą dostosowanych do potrzeb usług w zakresie obrazowania, w tym obrazów satelitarnych, obejmujących sąsiadujące strefy przedgraniczne Ukrainy w celu oceny sytuacji i zapewnienia dostosowanych do potrzeb usług wielozadaniowego nadzoru powietrznego. Komisja zdecydowanie zachęca również państwa członkowskie mające wspólną granicę z Ukrainą do zwrócenia się do Europolu o wsparcie.
Zgodnie z art. 40 rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej 4 państwa członkowskie stojące w obliczu wyjątkowo trudnych wyzwań związanych z migracją mogą uzyskać wzmocnienie techniczne i operacyjne ze strony zespołów wspierających zarządzanie migracjami (Frontex/Agencja UE ds. Azylu/Europol i inne odpowiednie agencje). Proces ten koordynuje Komisja wraz z odpowiednimi agencjami oraz państwami członkowskimi.
Zważywszy na wniosek Komisji zmierzający do uruchomienia dyrektywy w sprawie tymczasowej ochrony 5 , państwa członkowskie powinny w porozumieniu z Komisją współpracować i prowadzić wymianę informacji w celu ułatwienia wprowadzenia tymczasowej ochrony. Należy tego dokonać za pośrednictwem "platformy solidarności", w ramach której państwa członkowskie miałyby wymieniać się informacjami na temat swoich zdolności przyjmowania oraz liczby osób korzystających z tymczasowej ochrony na ich terytorium. Platforma solidarności zapewniłaby koordynację tych instrumentów, które mogłyby obejmować narzędzia agencji UE i inne unijne narzędzia lub środki dostępne państwom członkowskim.
W celu dalszego wspierania państw członkowskich w stawianiu czoła obecnym wyzwaniom na granicy zewnętrznej z Ukrainą Komisja zwołuje spotkania na szczeblu ekspertów w celu omówienia wdrażania niniejszych wytycznych, z uwzględnieniem ewentualnych przyszłych wytycznych, które wyda Frontex.
1. Zmniejszenie zatorów komunikacyjnych na przejściach granicznych
Podstawa prawna: art. 9 kodeksu granicznego Schengen
Aby zwiększyć płynność ruchu na granicy, państwa członkowskie powinny skorzystać ze wsparcia Fronteksu i Europolu. Frontex może oddelegować stałą służbę w celu wsparcia identyfikacji osób chcących przekroczyć granicę, w tym w zakresie potwierdzenia obywatelstwa i kontroli dokumentów podróży (w tym zaświadczeń o szczepieniu przeciwko COVID-19), w szczególności poprzez zapewnienie wsparcia za pomocą europejskiego zautomatyzowanego systemu identyfikacji odcisków palców, kontroli w SIS i personelu wspierającego rejestrację i pobieranie odcisków palców od tych obywateli państw trzecich, którzy podlegają takiemu obowiązkowi 6 . W szczególności Europol może oddelegować funkcjonariuszy do wspierania państw członkowskich w przeprowadzaniu kontroli drugiej linii na granicy.
Aby ułatwić przekraczanie granicy, państwa członkowskie mogą skorzystać z przepisów kodeksu granicznego Schengen (art. 9), które stanowią, że kontrole graniczne na granicach zewnętrznych mogą zostać uproszczone w następstwie wyjątkowych i nieprzewidzianych okoliczności.
Takie wyjątkowe i nieprzewidziane okoliczności występują w przypadku, gdy niemożliwe do przewidzenia zdarzenia prowadzą do ruchu o takim natężeniu, że powoduje ono nadmierne wydłużenie czasu oczekiwania na przejściach granicznych, a wszystkie zasoby w zakresie personelu, wyposażenia i organizacji zostały wyczerpane. Obecna sytuacja w Ukrainie, wywołana agresją Rosji i prowadząca do intensywnego przepływu osób uciekających z obszaru objętego wojną lub powracających z niego, uzasadnia tymczasowe uproszczenie kontroli granicznych na granicy ukraińskiej z UE.
Funkcjonariusze straży granicznej mogą stosować uproszczenie odprawy granicznej w stosunku do wszystkich lub niektórych grup podróżujących. W ramach ukierunkowanego stosowania uproszczenia odprawy granicznej, przy podejmowaniu decyzji o tym, kogo należy poddać kontroli, należy wziąć pod uwagę następujące kryteria:
- obywatelstwo jednego z państw członkowskich UE;
- przyznany już status pobytu w jednym z państw członkowskich UE;
- obywatelstwo podróżującego (w szczególności, czy dane państwo trzecie jest objęte obowiązkiem wizowym lub zwolnione z niego);
- status pobytu w Ukrainie obywateli państw trzecich nieposiadających obywatelstwa ukraińskiego;
- podatność na zagrożenia i wiek podróżujących, ze szczególnym uwzględnieniem dobra dziecka;
- wszelkie dostępne informacje na temat zagrożeń bezpieczeństwa, takich jak terroryzm lub przestępczość zorganizowana, na temat możliwych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego oraz na temat ryzyka nielegalnej imigracji;
- istnienie paszportu biometrycznego;
- istnienie (lub brak) jakiegokolwiek ważnego dokumentu podróży;
- status kluczowego pracownika, takiego jak pracownicy transportu (w tym marynarze), niezależnie od ich przynależności państwowej, posiadający ważne dokumenty potwierdzające ich zawód.
W każdym razie podczas procedur kontroli granicznej należy zwrócić uwagę na poszanowanie jedności rodziny oraz należy zapewnić, aby dzieci nigdy nie były oddzielane od rodziców czy towarzyszących im członków rodziny lub opiekunów.
W przypadku wątpliwości co do tożsamości osoby lub ewentualnego zagrożenia, jak określono powyżej, funkcjonariusz straży granicznej nie powinien korzystać z możliwości uproszczenia, lecz przeprowadzić regularną odprawę graniczną zgodnie z art. 8 kodeksu granicznego Schengen.
W związku z wyjątkową sytuacją na zewnętrznych granicach Unii z Ukrainą, spowodowaną rosyjską agresją wojskową, a także z uwagi na potencjalne problemy związane z bezpieczeństwem na granicy spowodowane masowym napływem Ukraińców i obywateli innych państw trzecich wjeżdżających do Unii z Ukrainy prowadzącym do długich kolejek i gromadzenia się tłumów ludzi na granicy, państwa członkowskie mogłyby alternatywnie lub kumulatywnie, tj. w przypadku tych kategorii osób, w przypadku których odprawa graniczna nie została uproszczona, zdecydować o przeprowadzeniu odprawy nie na przejściach granicznych, lecz w innym bezpiecznym miejscu z dala od granicy. Kontrole mogą być przeprowadzane w trakcie przewozu podróżujących do tego bezpiecznego miejsca lub po jego zakończeniu.
Pozwoliłoby to zapobiec wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego państw członkowskich poprzez zapewnienie, aby pomimo krytycznej sytuacji na granicy przeprowadzane były w szczególności kontrole bezpieczeństwa i tożsamości w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) i innych odpowiednich bazach danych, a także kontrole stanu zdrowia, zapobiegając tym samym problemom związanym z bezpieczeństwem, które mogłyby wyniknąć z gromadzenia się tłumów ludzi na granicy. Państwa członkowskie mogą zwrócić się do Fronteksu o wsparcie identyfikacji osób, w tym w zakresie potwierdzenia obywatelstwa i kontroli dokumentów podróży, w szczególności poprzez zapewnienie wsparcia za pomocą europejskiego zautomatyzowanego systemu identyfikacji odcisków palców i personelu wspierającego rejestrację i pobieranie odcisków palców od tych obywateli państw trzecich, którzy podlegają takiemu obowiązkowi.
2. Odstępstwa od spełnienia warunków wjazdu dla obywateli państw trzecich
Podstawa prawna: art. 6 ust. 5 lit. c) kodeksu granicznego Schengen
Państwa członkowskie mogą zezwolić na wjazd na swoje terytorium obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają jednego lub większej liczby warunków określonych w art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen (warunki wjazdu dla obywateli państw trzecich), ze względów humanitarnych, z uwagi na interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe. To szerokie odstępstwo może być stosowane w obecnym kryzysie, aby umożliwić wjazd wszystkim osobom uciekającym przed konfliktem na Ukrainie.
Państwa członkowskie powinny zawiesić stosowanie zakazów wjazdu/wpisów w SIS dotyczących zakazu wjazdu i pobytu w UE ze względów migracyjnych (art. 11 dyrektywy 2008/115/WE). Powinno się jednak należycie uwzględniać zakazy wjazdu wydane ze względów bezpieczeństwa.
Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby obywatele państw trzecich niebędący obywatelami Ukrainy, inni niż osoby objęte zakresem dyrektywy w sprawie tymczasowej ochrony 7 lub osoby mające prawo do pozostania w Unii z innych powodów, po wjeździe udali się do swoich krajów pochodzenia lub zwykłego pobytu. Aby uniknąć sytuacji nielegalnego pobytu, zachęca się państwa członkowskie do udzielania - w razie potrzeby i w zależności od przypadku - pomocy w repatriacji lub uregulowaniu statusu tych osób. Do wsparcia takich wspomaganych wyjazdów można oddelegować stałą służbę Fronteksu.
W miarę możliwości państwa członkowskie powinny udostępniać przy wjeździe łatwo zrozumiałe ulotki w językach najczęściej używanych przez tych obywateli państw trzecich lub w językach dla nich zrozumiałych, informujące o tym, gdzie można otrzymać pomoc, i wyjaśniające podstawowe obowiązujące procedury.
W przypadku nieistniejących lub niewystarczających dokumentów obywateli państw trzecich, w tym dzieci, zachęca się państwa członkowskie do wydawania deklaracji przyjazdu lub (tymczasowych) dokumentów podróży wymienionych w:
https://ec.europa.eu/home-affairs/travel-documents-issued-member-states-part-ii_en
Jest to szczególnie ważne w celu zagwarantowania tym obywatelom państw trzecich możliwości dalszego podróżowania i przyszłego powrotu.
Niektórzy obywatele Ukrainy mogą chcieć podróżować dalej do innych miejsc w UE, w większości przypadków w celu dołączenia do rodziny lub przyjaciół. Tacy potencjalni pasażerowie z paszportami, które utraciły ważność, lub jedynie dowodami tożsamości lub aktami urodzenia dla dzieci nie mogą przemieszczać się między państwami członkowskimi na mocy obowiązujących obecnie przepisów. Decyzja o obsłudze takich osób należy do przewoźników, zachęca się jednak państwa członkowskie do wspierania ich w tym względzie. W szczególności w odniesieniu do połączeń do lub z państw członkowskich, w których kontrole na granicach wewnętrznych nie zostały jeszcze zniesione, państwa członkowskie mogłyby rozważyć zapewnienie przewoźników, że nie zostaną ukarani grzywną za przewóz pasażerów, którzy ze względu na trwający konflikt na Ukrainie nie mają odpowiednich dokumentów. Zachęca się państwa członkowskie do korzystania z elastyczności w takich przypadkach i do zwalniania przewoźników z takich grzywien.
3. Przekraczanie granic zewnętrznych poza oficjalnymi przejściami granicznymi w nieprzewidzianych sytuacjach wyjątkowych
Podstawa prawna:
- art. 5 ust. 2 lit. b) kodeksu granicznego Schengen
- art. 9 kodeksu granicznego Schengen
W nieprzewidzianych sytuacjach wyjątkowych państwa członkowskie mogą zezwolić osobom lub grupom osób na przekraczanie granic zewnętrznych poza oficjalnie zgłoszonymi przejściami granicznymi i poza ustalonymi godzinami otwarcia. Proponuje się, aby państwa członkowskie utworzyły tymczasowe przejścia graniczne, które mogą zostać otwarte na czas trwania sytuacji wyjątkowej. Korzystanie z takich tymczasowych przejść granicznych można połączyć z elastycznością przewidzianą w art. 9 kodeksu granicznego Schengen (uproszczenie odpraw granicznych). Utworzenie tymczasowych przejść granicznych mogłoby być przydatne w obecnej sytuacji, na przykład w przypadku blokowania dróg do przejść granicznych przez porzucone samochody.
4. Ułatwienia dla służb ratowniczych
Podstawa prawna: Załącznik VII pkt 7 kodeksu granicznego Schengen
Państwa członkowskie mogą przewidzieć na mocy prawa krajowego ustalenia dotyczące wjazdu i wyjazdu członków służb ratowniczych, policji, straży pożarnej, którzy działają w sytuacjach wyjątkowych, a także funkcjonariuszy straży granicznej przekraczających granice w ramach wykonywania swoich obowiązków służbowych.
Współpraca dwustronna z Ukrainą mogłaby odbywać się na zasadzie ad hoc, na przykład w celu:
- holowania porzuconych samochodów blokujących dostęp do przejść granicznych lub
- zapewnienia pomocy medycznej, żywności, wody lub innego wsparcia osobom oczekującym na przekroczenie granicy.
5. Utworzenie uprzywilejowanych korytarzy
Aby konwoje humanitarne i podmioty udzielające pomocy nadzwyczajnej w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności oraz pomocy humanitarnej osobom przebywającym na terytorium Ukrainy miały zapewniony szybki i bezpieczny wjazd i powrót, państwa członkowskie powinny wyznaczyć specjalne pasy ruchu na przejściach granicznych oznaczone w tym celu jako "uprzywilejowane korytarze".
Priorytetem powinno być utrzymanie stałej płynności ruchu na tych pasach. Państwa członkowskie mogą również utworzyć takie pasy ruchu poza już istniejącymi przejściami granicznymi lub obok nich, aby zapewnić szybkie dostarczanie pomocy oraz bezpieczeństwo pracowników organizacji humanitarnych.
Jeżeli konfiguracja przejścia granicznego na to pozwala, a państwa członkowskie mogą oddelegować wystarczającą liczbę funkcjonariuszy celnych, zachęca się do tworzenia podobnych pasów ruchu dla samochodów ciężarowych w celu zapewnienia zarówno ciągłości dostaw towarów i usług, jak i powrotu pracowników transportu z Ukrainy.
6. Wytyczne dla właściwych organów działających na granicy, dotyczące rzeczy osobistych i wartościowych przedmiotów przywożonych przez wysiedleńców z Ukrainy
Art. 4-11 rozporządzenia (WE) nr 1186/2009 z dnia 16 listopada 2009 r. ustanawiającego wspólnotowy system zwolnień celnych mogą być stosowane w odniesieniu do majątku osobistego wysiedleńców z Ukrainy. Zgodnie z art. 11 tego rozporządzenia właściwe organy mogą odstąpić od niektórych warunków ograniczających zwolnienie z należności celnych, jeżeli osoba musi przenieść swoje miejsce zamieszkania z państwa trzeciego na obszar celny Wspólnoty w wyniku wyjątkowych okoliczności natury politycznej. W związku z tym wysiedleńcy z Ukrainy mogą wwozić do Unii swoje rzeczy osobiste bez jakichkolwiek należności celnych. Zgłoszenia celne mogą mieć również formę uproszczoną, w tym zgłoszenia ustne.
W odniesieniu do majątku osobistego wysiedleńców z Ukrainy można również stosować art. 4-11 dyrektywy Rady 2009/132/WE z dnia 19 października 2009 r. określającej zakres stosowania art. 143 lit. b) i c) dyrektywy 2006/112/WE w odniesieniu do zwolnienia z podatku od wartości dodanej przy ostatecznym imporcie niektórych towarów. Zgodnie z art. 11 tej dyrektywy właściwe organy mogą odstąpić od niektórych warunków ograniczających zwolnienie z VAT, jeżeli osoba musi przenieść swoje miejsce zamieszkania z państwa trzeciego do państwa członkowskiego Wspólnoty w wyniku wyjątkowych okoliczności natury politycznej. W związku z tym wysiedleńcy z Ukrainy mogą wwozić do Unii swoje rzeczy osobiste bez podatku VAT od importu.
Art. 32 rozporządzenia (UE) nr 576/2013 w sprawie przemieszczania o charakterze niehandlowym zwierząt domowych można wykorzystać do ułatwiania wjazdu zwierząt domowych podróżujących z ich właścicielami z Ukrainy. Aby ułatwić ten proces i na zasadzie odstępstwa od warunków przewidzianych dla przemieszczania o charakterze niehandlowym zwierząt domowych, państwa członkowskie mogą zezwolić, w wyjątkowych sytuacjach, na przywóz o charakterze niehandlowym na ich terytorium zwierząt domowych, które nie spełniają wspomnianych warunków, w ramach szczególnych uzgodnień dotyczących zezwoleń. Właściwe organy weterynaryjne we wszystkich państwach członkowskich zostały już poinformowane o tej możliwości i rozpoczęły wdrażanie takich ustaleń na granicach.
W przypadku środków pieniężnych (waluty, zbywalnych papierów na okaziciela lub towarów wykorzystywanych jako wysoce płynne depozyty wartości, takich jak złoto) przepisy dotyczące kontroli środków pieniężnych określone w rozporządzeniu (UE) 2018/1672 musiałyby być w miarę możliwości stosowane w tych szczególnych okolicznościach. Można to robić poprzez deklarowanie przewożonych środków pieniężnych o wartości 10 000 EUR lub większej w formie niekompletnej deklaracji środków pieniężnych lub po prostu oświadczenia zawierającego następujące informacje:
- osoba przewożąca środki pieniężne wraz z danymi kontaktowymi oraz
- kwota środków pieniężnych.
Właściwe organy powinny jednak zapewnić odpowiednią analizę ryzyka i działania następcze.
Organy powinny zachować czujność z uwagi na ryzyko wykorzystania kryzysu przez oszustów do nielegalnego przywozu towarów niebezpiecznych (broni, materiałów wybuchowych itp.).
W miejscu wjazdu na terytorium Unii funkcjonariusze odpowiedzialni za kontrolę granic zewnętrznych powinni pytać i sprawdzać, czy dana osoba posiada broń palną.
Jeżeli dana osoba wystąpi z wnioskiem o wwóz legalnej broni palnej do użytku cywilnego na terytorium Unii, zastosowanie mają przepisy UE dotyczące przywozu broni palnej do użytku cywilnego, w szczególności wymagane jest pozwolenie na przywóz zgodnie z rozporządzeniem (UE) 258/2012 w sprawie przywozu/wywozu broni palnej do użytku cywilnego w związku z dyrektywą (UE) 2021/555 w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (tekst jednolity).
Zaleca się, aby funkcjonariusze odpowiedzialni za kontrolę granic zewnętrznych współpracowali, w miarę możliwości, ze swoimi odpowiednikami po ukraińskiej stronie przejścia granicznego, aby umożliwić osobom przewożącym broń palną, które nie spełniają unijnych wymagań przywozowych, pozbycie się takiej broni palnej w bezpieczny sposób przed przekroczeniem granicy.
