Zasady prowadzenia kontroli działalności podmiotów leczniczych

Kontrola podmiotów leczniczych (zarówno tych niebędących, jak i będących przedsiębiorcami) stanowi ważny element w procesie zarządzania placówką medyczną, dlatego też niezwykle istotne jest, aby podmioty lecznicze znały swoje uprawnienia i obowiązki związane z postępowaniem kontrolnym prowadzonym przez różne instytucje. Niniejszy komentarz przedstawia ogólne, wspólne dla wszystkich podmiotów leczniczych i jednocześnie najważniejsze zasady prowadzenia kontroli ich działalności.

1. Ogólne podstawy prawne prowadzenia kontroli działalności podmiotów leczniczych oraz instytucje kontrolujące

Ustawa o działalności leczniczej przyjmuje generalną zasadę, że działalność lecznicza jest działalnością gospodarczą niezależnie od tego, czy podmiotami leczniczymi są przedsiębiorcy wpisani do odpowiednich rejestrów przedsiębiorców (ewidencji działalności gospodarczej, Krajowego Rejestru Sądowego), czy też podmioty niebędące przedsiębiorcami, a więc samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej i podmioty lecznicze prowadzone w formie jednostki budżetowej oraz „uczelniane" podmioty lecznicze.

Przyjęcie powyższej zasady spowodowało daleko idące praktyczne konsekwencje. Dotyczą one w szczególności poddania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej powszechnie obowiązującym zasadom dotyczącym postępowań kontrolnych, które uregulowane zostały w rozdziale 5 „Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy" ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) – dalej u.s.d.g. Do daty wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) – dalej u.dz.l. – regulacjom tym poddane były jedynie niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej.
Powyższe unormowanie oznacza, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie procedur kontrolnych będą miały charakter wiążący w pierwszej kolejności, zarówno dla podmiotów leczniczych, jak i dla podmiotów zlecających lub bezpośrednio wykonujących czynności kontrolne. Dopiero w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będą miały zastosowanie przepisy ustaw szczegółowych. W naszym przypadku przepisami tymi będą art. 118-122 oraz art. 111-112 u.dz.l.

Do czasu ukazania się nowego rozporządzenia wydanego przez ministra do spraw zdrowia na podstawie art. 122 u.dz.l. w sprawie określenia szczegółowych warunków, trybu przygotowania i przeprowadzenia kontroli w podmiotach leczniczych, przez okres nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2012 r., zastosowanie będą miały dotychczas obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 grudnia 1992 r. w sprawie zlecania kontroli zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 96, poz. 477).
Warto pamiętać, że przepisy ustawy o działalności leczniczej oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia z art. 122 ust. 6 u.dz.l. będą miały zastosowanie zasadniczo dopiero wówczas, kiedy brak będzie bezpośredniej regulacji określonego zagadnienia w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe oznacza, że podmioty lecznicze – niezależnie od tego, czy mają charakter samodzielnych publicznych podmiotów leczniczych czy też podmiotów leczniczych będących przedsiębiorcami – powinny posiadać znajomość generalnych regulacji prawnych dotyczących kontroli zawartych w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Regulacje te mają charakter ustawowych gwarancji udzielonych podmiotom leczniczym w zakresie przestrzegania zasad, w oparciu o które podmioty ustawowo uprawnione mają prawo przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych w zakresie zgodności prowadzonej przez nie działalności gospodarczej z przepisami prawa oraz w przypadkach przewidzianych w przepisach ustawy pod względem medycznym.

Należy pamiętać, że postępowania kontrolne podlegają ogólnym zasadom prawa opisanym w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady te będą miały bezpośrednie zastosowanie nie tylko w toku prowadzonego przez uprawniony podmiot postępowania kontrolnego, ale także w toku zaskarżania przez podmiot leczniczy decyzji administracyjnych wydawanych przez podmioty kontrolujące na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie procedur kontrolnych.
Warto zwrócić uwagę, iż postępowania kontrolne podmiotów leczniczych dotyczyć mogą różnorodnych aspektów ich działalności. Na gruncie przepisów ustawy o działalności leczniczej organem uprawnionym w pierwszej kolejności do przeprowadzania czynności kontrolnych jest minister właściwy do spraw zdrowia. Czynności kontrolne w tym przypadku dotyczą wszystkich podmiotów leczniczych, niezależnie, czy mają charakter „publiczny", czy też są przedsiębiorcami. Minister posiada uprawnienie do przeprowadzania kontroli w zakresie zgodności z prawem oraz pod względem medycznym.
W szeroki zakres uprawnień kontrolnych wyposażone zostały podmioty tworzące podmioty lecznicze, które nie są przedsiębiorcami. Podmioty tworzące w ramach bezpośredniego nadzoru nad działalnością tychże podmiotów leczniczych mogą prowadzić kontrolę nie tylko w zakresie zgodności ich funkcjonowania z przepisami prawa, ale także z postanowieniami zawartymi w statutach tych podmiotów oraz ich regulaminach organizacyjnych.
Dla porządku należy dodać, że zakresem kontroli podmiotu tworzącego może zostać objęta także gospodarka finansowa samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz ocena prawidłowości gospodarowania przez ten podmiot mieniem i środkami publicznymi.

Szczególnie szeroki zakres uprawnień kontrolnych uzyskały podmioty prowadzące rejestry podmiotów leczniczych (wojewoda, okręgowe izby lekarskie, okręgowe izby pielęgniarek i położnych). Podmioty te realizują funkcje kontrolne nie tylko w fazie ubiegania się przez osobę prawną lub osobę fizyczną o status podmiotu leczniczego w drodze wpisania do odpowiedniego rejestru podmiotów leczniczych, ale także w toku prowadzonej przez te podmioty działalności leczniczej. Należy pamiętać w tym kontekście o najdalej idącej sankcji, którą uzyskały podmioty prowadzące rejestry podmiotów leczniczych i rejestry podmiotów wykonujących działalność leczniczą wobec tychże podmiotów, które dopuszczają się rażących naruszeń obowiązujących regulacji prawnych lub etyki zawodowej, jaką jest wykreślenie podmiotu lub praktyki zawodowej z rejestru podmiotów leczniczych lub rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą.
Trudno w tym miejscu pominąć przypomnienie o uprawnieniach, które posiadają podmioty realizujące władztwo publiczne w zakresie kontroli funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w tym sprawowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, Państwową Inspekcję Pracy, Państwową Inspekcję Sanitarną czy też organy kontroli skarbowej realizujące swoje funkcje w ramach ordynacji podatkowej oraz przepisów wykonawczych do niej.
Warto w związku z tym wskazać na podstawowe zasady i regulacje dotyczące postępowań kontrolnych obowiązujących na gruncie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które – jak to wskazano powyżej – mają charakter gwarancyjny dla sprawnego funkcjonowania podmiotów gospodarczych, w tym także podmiotów leczniczych zgodnie ze statusem nadanym im przez regulacje ustawy o działalności leczniczej.
(...)

Mirosław Narolski