1. Wstęp
Ważnym elementem w funkcjonowaniu placówek medycznych niebędących przedsiębiorcą jest statut. Statut określa ustrój podmiotu leczniczego, zasady jego funkcjonowania oraz strukturę organizacyjną. W przypadku, gdy placówka medyczna tworzona jest przez jednostkę samorządu terytorialnego - statut przyjmowany jest w formie uchwały podjętej przez jednostkę tworzącą (tj. radę gminy, radę powiatu, sejmik województwa), natomiast jeżeli placówkę tworzy organ administracji rządowej, wtedy statut ma formę zarządzenia którą wydaje ten organ. Statut reguluje kwestie personalno - organizacyjne placówki. Szczegółowe uregulowania dotyczące statutu zawarte zostały w art. 42 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o działalności leczniczej - dalej u.dz.l. Statut powinien zawierać trzy elementy:
1) statut ma określać ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą;
2) inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania;
3) w statucie nie można zawierać przepisów, które byłyby powieleniem przepisów ustawy o działalności leczniczej lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, czy też ich modyfikacją 1 .
2.Elementy statutu
Zagadnienia wymienione w art. 42 ust. 2 u.dz.l. są istotne, dlatego ustawodawca wskazał na konieczność ich określenia i konkretyzacji w przyjmowanym statucie podmiotu leczniczego. Statut nadawany jest przez organ tworzący. Statut podmiotu leczniczego, który nie wypełnia przesłanek wskazanych w ustawie nie może stanowić podstawy do działania podmiotu leczniczego. W oparciu o nieprawidłowo przyjęty statut placówka nie będzie prawidłowo funkcjonować. W statucie podmiotu leczniczego powinny znaleźć się określone regulacje, których brak w znacznej większości skutkuje nieważnością uchwały nadającej ten statut, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji ustawowej.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 u.dz.l. statut zawiera następujące elementy:
1) nazwę podmiotu, oraz odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych;
2) siedzibę podmiotu;
3) cele i zadania podmiotu. Cele i zadania podmiotu leczniczego nie są katalogiem otwartym:
a) stworzenie katalogu otwartego zadań podmiotu leczniczego jest niezgodne z wolą ustawodawcy, gdyż pozwala innym podmiotom, w innym trybie niż zmiana uchwały rady gminy, decydować o zadaniach podmiotu leczniczego i stanowi pewnego rodzaju domniemane przekazania kompetencji w zakresie ustalania zadań podmiotu leczniczego innemu bliżej nieokreślonemu podmiotowi, do czego rada gminy nie została upoważniona 2 ;
b) statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą powinien bowiem w sposób wyczerpujący określać jego zadania, tak aby nie było wątpliwości jakie zadania wykonuje 3 .
Dopuszczenie możliwości (poprzez użycie wyrażenia: w szczególności) określenia temu podmiotowi leczniczemu innych zadań nie wymienionych w statucie i w innym trybie niż zmiana statutu musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny. Cele i zadania muszą zostać w statucie skonkretyzowane poprzez określenie obszaru tej działalności w sposób precyzyjny i nie pozwalający na dookreślanie dziedzin tej działalności poza statutem. Zadania mogą być określone poprzez wyliczenie rodzaju świadczeń jakie mogą być udzielane przez podmiot leczniczy;
4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, przed upływem kadencji. Statut nie może zawierać innych uregulowań niż te, o których mówi ustawa, dotyczy to np. następujących sytuacji:
a) brak przepisu przyznającego upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora SP ZOZ-u w ustawie o działalności leczniczej oznacza niedopuszczalność wprowadzania regulacji w tym zakresie również w statucie SP ZOZ-u 4 ,
b) tworzenie innych stanowisk niż przewidziane w ustawie, w celu ich obejścia np.: wprowadzenie zamiast stanowisk "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej" innych stanowisk o tych samych funkcjach, stanowi obejście prawa 5 ,
c) poruszono również problematykę związaną z funkcjonowaniem rady społecznej placówek medycznych,
d) nałożenie na radę społeczną działającą w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą zadań nie musi ograniczać się do tych wyznaczonych przez art. 48 ust. 2 ust. 2 u.dz.l., ale może obejmować również inne kwestie i sprawy, byleby ich treść odpowiadała roli i istocie, jaką ona posiada 6 . W tym przypadku statut zawierał tylko niektóre zadania, o których mowa w ustawie dotyczących rady społecznej. Przedkładając statut wojewodzie, stwierdzono, że zawiera również zapis, iż „w zakresie spraw odnośnie regulaminu organizacyjnego wnioski i opinie należy przedkładać radzie gminy, a nie zgodnie z ustawą dyrektorowi zakładu”. Taki zapis, jako sprzeczny z ustawą nie może być zawarty w statucie. Zadania, o których mowa w ustawie powinny znaleźć odzwierciedlenie w statucie, nie chodzi tu jednak o powielenie zadań z ustawy, ale o wskazanie takich, które wynikają zarówno z charakteru prawnego rady społecznej określonego w ustawie jak i tych, które mają związek ze specyfiką i naturą danej placówki medycznej,
e) statut musi zawierać uregulowania dotyczące powołania i odwołania rady społecznej „Milczenie organu stanowiącego zarówno w zakresie określenia okoliczności odwołania członków rady społecznej, jak również określenia zadań oznacza brak realizacji kompetencji z art. 42 ust. 2 pkt 4 u.dz.l. w postaci nie wypełnienia obowiązku zawarcia w statucie elementu w postaci okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji” 7 . Okoliczności odwołania członków rady społecznej to inaczej przesłanki, które mogą być przyczyną odwołania. Ustawodawca wymaga wskazania okoliczności (a więc przyczyn) odwołania członków rady społecznej, to powinny one zostać wskazane konkretnie i w sposób niebudzący wątpliwości. Statut powinien wyraźnie zawierać przyczyny, jakie mogą być podstawą odwołania członka rady społecznej przed upływem kadencji 8 ;
f) okoliczności, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 u.dz.l. muszą być skonkretyzowane w statucie podmiotu leczniczego, tak, aby nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady przez Zarząd Województwa, tym bardziej, jeśli zważy się, że odwołanie członka rady społecznej przed upływem końca jej kadencji jest odstępstwem i powinno następować tylko w wyjątkowych okolicznościach 9 . Statut określa strukturę organizacyjną podmiotu leczniczego, ma to istotne znaczenie, gdyż każda zmiana będzie wymagała odrębnej uchwały, która musi podlegać publikacji;
5) formę gospodarki finansowej:
a) artykuł 42 ust. 2 pkt 5 u.dz.l. upoważnia radę gminy jedynie do określenia formy gospodarki finansowej, a nie źródeł, z których podmiot leczniczy będzie uzyskiwał środki finansowe. Odnośnie tego, skąd samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe, ustawodawca wypowiedział się w art. 55 ust. 1 u.dz.l. 10 ;
6) ewentualne prowadzenie innej działalności niż działalność lecznicza.
Inna działalność niż działalność lecznicza musi być skonkretyzowana w statucie. Nie jest możliwe określenie jej przez zapis „w szczególności”. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku umożliwienia podmiotowi leczniczemu prowadzenie innej działalności niż działalność lecznicza, statut określał w sposób wyraźny i skonkretyzowany obszar prowadzenia tej innej działalności. Jeżeli podmiot tworzący przewiduje prowadzenie przez zakład opieki zdrowotnej innej działalności, niż działalność lecznicza, to oznacza to, że działalność taka ma zostać w statucie skonkretyzowana w sposób precyzyjny. Z art. 42 ust. 3 u.dz.l. wprost wynika, że inna, prowadzona przez podmiot leczniczy działalność, musi być po pierwsze określona, a po drugie wyodrębniona organizacyjnie 11 .
Sąd przyjął możliwość zamieszczenia w statucie działalności w postaci udzielania konsultacji przez telefon oraz przez Internet. Celem uruchomienia wprowadzonych rozwiązań było umożliwienie osobom zainteresowanym uzyskania (za niewielką odpłatnością) konsultacji lekarskich w sytuacji, gdy udzielenie bezpośredniej porady lekarskiej nie było bezwzględnie konieczne. Jednocześnie z zapisów tych wynikało, iż konsultacje miały być udzielane w kwestiach zdrowotnych, przez wyznaczonego lekarza, a usługa internetowa miała umożliwić przesłanie przez osobę zainteresowaną wyników badań celem ich interpretacji przez lekarza. Konsultacje takie nie mogły jednak być zakończone orzeczeniem o stanie zdrowia, gdyż to wymagałoby już osobistego badania pacjenta 12 .
3.Charakter prawny statutu
Statut to akt prawny regulujący wewnętrzne funkcjonowanie placówki medycznej. Nie może nakładać innych obowiązków, niż te przewidziane w ustawie. Statut nie może w sposób rozszerzający nakładać obowiązków, ani dawać szczególnych uprawnień. Statut ma charakter wewnętrznego aktu normatywnego, a w przypadku publicznego podmiotu leczniczego ma pewne cechy dokumentu publicznoprawnego 13 .
Statut ma charakter aktu prawa miejscowego, w tej kwestii podjęto następujące orzeczenia:
Uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. U podstaw takiego stwierdzenia leży uznanie, że skoro takie przepisy muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny, co oznacza, że są one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi unormowaniami sytuacje powtarzalne, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w uchwale. Nie może być wątpliwości również, co do tego, że jeżeli dana uchwała zawiera przynajmniej jedną taką normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego 14 .
Zapisy statusu mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, są, więc aktami prawa miejscowego, skoro dotyczą zakresu dostępności do usług medycznych (np. rodzajów świadczonych w ZOZ usług medycznych, itp.), a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek - podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są, więc aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu, jako akty prawa miejscowego 15 .
Postanowienia statutu kształtują w sposób bezpośredni prawa każdego potencjalnego pacjenta, w czym uwidacznia się generalność zapisów uchwały 16 .
Kompetencje do zmiany statutu, ma jedynie jednostka samorządu terytorialnego. Uchwała - statut podlega publikacji w dzienniku wojewódzkim, gdyż jak już wspomniano powyżej jest to akt prawa miejscowego i jako taki podlega publikacji. Powinien on również przewidywać „vacatio legis” czyli pewien czasookres do wejścia w życie. To vacatio legis nie powinno być krótsze niż 14 dni 17 . Zgodnie z charakterem statutu podmiotu leczniczego, który jako akt prawa miejscowego w celu wejścia w życie musi zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, również wszelkie jego zmiany wymagają promulgacji w takim samym trybie 18 .
4.Elementy, które nie powinny znaleźć się w statucie
W orzecznictwie znajdujemy również odniesienia dotyczące zapisów i uregulowań prawnych, które nie powinny znaleźć się w statucie. Są to:
1) kwestie dotyczące sprawowania kontroli nad podmiotami leczniczymi:
2) rada gminy nie jest władna, na podstawie przyznanego w art. 42 ust. 4 u.dz.l. upoważnienia, do regulowania w statucie materii dotyczącej zasad kontroli podmiotów leczniczych, gdyż sprawy te zostały już unormowane w samej ustawie o działalności leczniczej 1920 ;
3) zamieszczenie w treści uchwały w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej postanowień określających kwestie nadzoru nad podmiotem leczniczym, wskazujących na kwestie rejestrowe podmiotu leczniczego oraz określających zasady prowadzenia przez podmiot leczniczy gospodarki finansowej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej 21 ;
4) statut nie powinien zawierać uregulowań, które dotyczą bezpośrednio praw pacjenta, to bowiem jest przedmiotem uregulowania w innych ustawach;
W przypadku istotnych naruszeń prawa, uchwała dotycząca statutu podmiotu leczniczego może być nieważna w szczególności w sytuacjach gdy, statut zawiera postanowienia które nie zostały uregulowane w ustawie. Postanowienia statutu wychodzące poza granice upoważnienia ustawowego również mogą być uznane za nieważne. Za nieważne mogą zostać uznane również te postanowienia które stanowią powielenie postanowień uregulowanych już przez ustawę.
5.Zakończenie
Statut podmiotu leczniczego, który nie wypełnia przesłanek wskazanych w ustawie nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą taka placówka będzie funkcjonować. Należy stwierdzić, że o ile we wskazanym przepisie ustawy postanowiono, że w statucie podmiotu leczniczego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak powinien skutkować nieważnością uchwały nadającej ten statut, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. To samo dotyczy sytuacji gdy w statucie znajdą się zapisy powielające uregulowania ustawowe.
| \\\ Czytaj również: Umowa, statut i regulamin organizacyjny w podmiotach leczniczych \\\ | \\
1 J. Ciechorski: „Treść statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej" (z uwzględnieniem orzecznictwa administracyjnego i sądowoadministracyjnego) NZS 2013.1.6.
2 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. NK-N4.4131.1736.2012.MG, Dolno 2013/184.
3 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 13 grudnia 2012 r. NK-N7.4131.1068.2012.AM5. Dolno 2012/4980.
4 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 kwietnia 2015 r. Wspólnota-kurP.2015/9/3.
5 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 844/13.
6 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 kwietnia 2013 r. NK-N.4131.168.23.2013.MG.
7 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. NK-N4.4131.1736.2012.MG, Dolno 2013/184.
8 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II Osk 1819/12.
9 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II Sa/Go 931/12.
10 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 lipca 2012 r. NK-N9.4131.473.2012.SS1, Dolno 2012/2093.
11 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 2 sierpnia 2012 r. NK-II.4131.237.12, NZS 2012/5/89.
12 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 56/15.
13 Dercz M., Rek T. „Ustawa o działalności leczniczej” Komentarz.
14 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II Sa/Ol 871/13.
15 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 844/13.
16 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 871/13.
17 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV Sa/Po 687/15.
18 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 stycznia 2012 r. NK-N12.4131.6.2012.BSZ2 Dolno.2012/427.
1920 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 sierpnia 2012 r. NK-N17.4131.219.2012.RJ1.
21 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Śląskiego a dnia 10 kwietnia 2012 r. NPII.4131.1.107.12, Śląsk.2012/1610.