Z art. 2 ust. 8 dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz. U. UE L 395 z 30.12.1989, str. 33 z późn. zm.), wynika, że w przypadku, gdy organy odwoławcze nie mają charakteru sądowego należy wprowadzić przepisy gwarantujące postępowanie, dzięki któremu wszelkie ewentualnie bezprawne środki podjęte przez organ odwoławczy lub wszelkie uchybienia w wykonywaniu nadanych mu uprawnień będą mogły być przedmiotem odwołania w sądzie lub odwołania rozpatrywanego przez inny organ będący sądem lub trybunałem w znaczeniu art. 177 Traktatu i niezależny zarówno od zamawiającego, jak i organu odwoławczego. Oznacza to, że istnieje konieczność wprowadzenia instytucji umożliwiającej kontrolę orzeczeń wydawanych przez organ odwoławczy, jeśli ten nie jest sądem. W polskim systemie zamówień publicznych Krajowa Izba Odwoławcza nie jest sądem. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.; dalej jako: p.z.p.) została znowelizowana w dniu 13 kwietnia 2007 r. ustawą o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 560) i na podstawie art. 1 tej nowelizacji Zespoły Arbitrów zostały zastąpione przez Krajową Izbę Odwoławczą.
Kolejną podstawą skargi do Sądu Okręgowego jest art. 45 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), z której wynika prawo każdego obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Krajowa Izba Odwoławcza nie jest sądem, wobec czego ostateczna instancja, jaką jest Sąd Okręgowy spełnia wymagania konstytucyjne.
Charakter prawny skargi budził pewne rozbieżności. Zdaniem Sądu Okręgowego w Krakowie skarga składana w trybie przepisu art. 194 ust. 1 p.z.p. inicjuje proces, jednakże trudno porównać ją do pozwu jako pisma inicjującego proces sądowy (postanowienie z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt: II Ca 474/05). Warto tutaj wskazać zdania doktryny. W. Łysakowski wskazywał na nadzwyczajny charakter skargi, która nie jest typowym środkiem zaskarżenia, ale pewnego rodzaju wyjątkowym i nadzwyczajnym instrumentem. J. Pieróg z kolei podkreślał, że skarga jest raczej typowym środkiem odwoławczym. J. Jerzykowski z kolei wskazał, że pomimo, iż instytucja skargi nie pokrywa się wiernie z wszystkimi przepisami dotyczącymi apelacji, to jednak zwykły, apelacyjny charakter skargi jako środka odwoławczego nie budzi wątpliwości.
W jakich postępowaniach można wnieść skargę
Co do zasady skargę do Sądu Okręgowego można wnieść we wszystkich postępowaniach, w których przysługuje prawo odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej. Jest ona w swojej istocie pewnego rodzaju środkiem kontroli orzeczeń organów pozasądowych i przysługuje właśnie na czynności tych organów.
Czy wniesienie skargi do Sądu wstrzymuje możliwość podpisania umowy? Jest to bardzo ważna i praktyczna kwestia. Zależne jest to od wartości postępowania i związane jest z pojęciem „ostatecznego rozstrzygnięcia protestu”.
Zgodnie z art. 182 ust. 1 p.z.p. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia protestu zamawiający nie może zawrzeć umowy. Ostatecznym rozstrzygnięciem protestu jest:
- jeśli odwołanie nie przysługuje – rozstrzygnięcie przez zamawiającego protestu lub upływ terminu na jego rozstrzygnięcie;
- jeśli odwołania nie wniesiono – upływ terminu do jego wniesienia;
- jeśli odwołanie wniesiono – dzień wydania postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze albo wyroku Krajowej Izby Odwoławczej.
Fakt zawarcia przez zamawiającego umowy na wykonanie prac stanowiących przedmiot zamówienia publicznego w trakcie postępowania ze skargi na wyrok zespołu arbitrów (aktualnie KIO), nie stanowi sam w sobie przesłanki umorzenia postępowania. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2005 r. (sygn. akt III CZP 73/2005), samo zawarcie umowy o wykonanie zamówienia nie niweczy postępowania ze skargi prowadzonego przed Sądem. Jednakże kontrola taka staje się bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy umowa ta została wykonana. Postępowanie ze skargi podlega wtedy umorzeniu, a kwestionującemu wynik przetargu uczestnikowi pozostaje droga dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych (postanowienie Sądu Okręgowego w Sieradzu z dnia 7 listopada 2007 r. (sygn. akt CA 220/07).
W wyniku nowelizacji Prawa zamówień publicznych, do ustawy wprowadzono przepis art. 182 ust. 3 p.z.p., zgodnie z którym zamawiający może złożyć do Izby wniosek o uchylenie zakazu zawarcia umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Izba może uchylić zakaz zawarcia umowy, jeżeli niezawarcie umowy mogłoby spowodować negatywne skutki dla interesu publicznego przewyższające korzyści związane z koniecznością ochrony wszystkich interesów, w odniesieniu do których zachodzi prawdopodobieństwo doznania uszczerbku w wyniku czynności podjętych przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Izba rozpoznaje wniosek na posiedzeniu niejawnym, w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 5 dni od dnia jego złożenia. Skład orzekający Izby w tym przypadku wyznaczany jest przez Prezesa Izby według kolejności wpływu odwołań z alfabetycznej listy członków Izby, jawnej dla stron postępowania odwoławczego. Odstępstwo od tej kolejności jest dopuszczalne tylko z powodu choroby członka Izby lub z innej ważnej przyczyny, co należy zaznaczyć w zarządzeniu o wyznaczeniu posiedzenia składu orzekającego (odpowiednie zastosowanie art. 186 ust. 2 p.z.p.). Na postanowienie Izby w sprawie uchylenia zakazu zawarcia umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu nie przysługuje skarga.
Terminy do wniesienia skargi i podmioty uprawnione
Podstawowy termin do wniesienia skargi wynosi 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej. Nie jest to termin zawity, ale termin procesowy, wobec czego Sąd ma możliwość przywrócenia tego terminu, jeśli nastąpiły szczególne okoliczności. Przywrócenie tego terminu może nastąpić po wniesieniu wniosku przez skarżącego, który powinien:
- wykazać, że uchybienie temu terminowi nastąpiło bez jego winy;
- wnieść wraz z wnioskiem skargę.
Wniosek o przywrócenie terminu powinien być złożony w terminie 7 dni od dnia ustania okoliczności stanowiących podstawę uchybienia pierwotnemu terminowi.
Drugim terminem do wniesienia skargi jest termin 21-dniowy, który biegnie od dnia wydania orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą i należy się wyłącznie Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych, który również może zaskarżać orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej.
Przepisy rozdziału 4 p.z.p. – Skarga do Sądu nie określają, kto jest uprawniony do wniesienia tego środka. W związku z powyższym zastosowanie znajdują tutaj zastosowanie przepisy wspólne dotyczące środków ochrony prawnej – z art. 179 ust. 1 p.z.p. wynika, że środki ochrony prawnej przysługują wykonawcom i uczestnikom konkursu, a także innym osobom, jeżeli ich interes prawny w uzyskaniu zamówienia doznał lub może doznać uszczerbku w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy. Ponadto art. 179 ust. 1a p.z.p. wskazuje na to, że skarga do Sądu Okręgowego przysługuje również zamawiającemu co jest zrozumiałe z uwagi na to, że to właśnie ten podmiot jest zainteresowany we wzruszeniu niekorzystnego dla siebie wyroku Krajowej Izby Odwoławczej, a wcześniej Zespołu Arbitrów. Kwestia ta nie była jasna przed nowelizacją i była wyjaśniana w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt: III CZP 94/04, uchwała z dnia 14 stycznia 2005 r., sygn. akt: III CZP 71/04).
Uszczerbek w interesie prawnym w uzyskaniu zamówienia jest elementem koniecznym dla uprawnienia do skargi do Sądu Okręgowego i co do zasady powinien być badany również przez Sąd Okręgowy.
Tylko podmiot, który wniósł odwołanie jest uprawniony do złożenia skargi. W przypadku kiedy inny podmiot uczestniczący w postępowaniu o udzielenie zamówienia chciałby wnieść skargę, to może to zrobić na zasadach interwenienta ubocznego w przypadku, kiedy skargę złoży zamawiający. (...)