Prof. Izdebski: Minister nie może ograniczać autonomii uczelni

Ustawa o szkolnictwie wyższym nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia do powiązania przez ministra podejmowania czynności nadzorczych ze wstrzymywaniem wykonywania przepisów o finansowaniu systemu szkolnictwa wyższego i nauki - zwraca uwagę prof. Hubert Izdebski. I dodaje, że minister nie ustala też trybu studiowania.

Zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, „zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie”. „Autonomia” należy do tzw. pojęć zastanych, które autorzy ustawy zasadniczej mogli, w tym przypadku całkowicie nie bez racji, uznać za ogólnie zrozumiałe - mimo że nie występowało ono przed 1997 r. w polskich konstytucjach ani też (i to do 2005 r.) w przepisach dotyczących szkolnictwa wyższego.

Czytaj:
Autonomia uczelni święta, ale… państwo „zatroszczy się” o szkoły wyższe>>|
Minister chce karać uczelnie za godziny rektorskie, ale nie bardzo może>>

Autonomia w Ustawie 2.0

Określenie „autonomia” jest zastosowane w Konstytucji RP (art. 25 ust. 3) również w celu określenia statusu kościołów i związków wyznaniowych, a wobec tego autonomia szkół wyższych ma, co należy podkreślić, charakter porównywalny z autonomią kościołów. W uzasadnieniu wyroku z 28 kwietnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że uczelnie mają prawo do autonomii, a prawo to jest ściśle powiązane z prawami i wolnościami gwarantowanymi konstytucyjnie, w tym wolnością słowa i prawem do prywatności. Uznanie autonomii za prawo uczelni nadaje jej charakter prawa wolnościowego – które ustawodawca nie tyle określa (czyli w pewnym sensie treściowo przyznaje), ile ogranicza w granicach wynikających z Konstytucji. Jak stwierdził TK, ograniczenia „te – gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym – może wyznaczać ustawodawca w ramach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanek ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności”.

W obecnie obowiązującej ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2020 r. poz. 85, z późn.zm.) określenie „autonomia” występuje trzykrotnie. W preambule wśród „pryncypiów” wylicza się autonomię społeczności akademickiej, a następnie dwukrotnie mowa jest już o autonomii uczelni (którą uważa się tym samym za autonomię instytucjonalną): w art. 3 ust. 1 wyliczającym części składowe „podstawy systemu szkolnictwa wyższego i nauki” (art. 3 ust. 1) oraz w art. 9 ust. 1 parafrazującym art. 70 ust. 5 Konstytucji. W tym ostatnim artykule (w ust. 5) sformułowany jest podstawowy od strony negatywnej aspekt autonomii uczelni: organy władzy publicznej mogą podejmować rozstrzygnięcia dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych ustawą.

Liczne przepisy ustawy określają różne aspekty autonomii uczelni od strony pozytywnej (np. uchwalanie regulaminu studiów – art. 75), a z kolei podstawowe przepisy dotyczące ograniczenia autonomii znajdują się w rozdziale XIII poświęconym nadzorowi nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki. Minister właściwy dla danego typu uczelni (czyli, w stosunku do znacznej większości szkół wyższych, w tym do uniwersytetów, obecnie Minister Edukacji i Nauki) sprawuje nadzór nad uczelniami jedynie w zakresie zgodności z przepisami prawa (a więc nie z aktami wewnętrznymi uczelni, poczynając od statutów, które zgodnie z ustalonym orzecznictwem nie stanowią przepisów prawa) oraz prawidłowości wydatkowania środków publicznych (art. 426 ust. 1) i przysługuje mu (art. 427) kompetencja stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez organy uczelni (a uczelnia może zaskarżyć taki akt ministra do sądu administracyjnego) oraz wezwania do zaprzestania działalności naruszającej przepisy prawa i usunięcia naruszenia, jak również (art. 432) kompetencja żądania odwołania rektora przez organ, który go powołał, oraz kompetencja odwołania, po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury, rektora, który rażąco lub uporczywie narusza przepisy prawa.

Finansowanie i proces nauczania nie pod kontrolą ministra

Ustawa nie zawiera przy tym jakiegokolwiek upoważnienia do powiązania przez ministra podejmowania czynności nadzorczych ze wstrzymywaniem wykonywania przepisów o finansowaniu systemu szkolnictwa wyższego i nauki, zawartych w rozdziale XII ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Nie powinno również ulegać wątpliwości, że organizacja procesu studiowania należy do autonomicznej sfery regulacji uczelni – w granicach wynikających z ustawy i rozporządzenia w sprawie studiów. Wobec braku unormowania w ustawie i braku podstawy do unormowania w rozporządzeniu, do tej sfery należy ogłaszanie przez odpowiednie organy uczelni dni lub godzin wolnych od zajęć dydaktycznych (tzw. dni i godziny rektorskie lub godziny dziekańskie).

W większości uczelni o takim uprawnieniu organów uczelni mowa jest w regulaminie studiów przy czym zasadą jest, że nie wskazuje się okoliczności uzasadniających skorzystanie z takiej możliwości. Także jednak brak odpowiedniego postanowienia w regulaminie studiów (czy w jakimkolwiek innym normatywnym wewnętrznym akcie uczelni) nie oznacza, że rektorowi – dla którego ustawa zastrzega (w art. 23 ust. 1) wszystkie sprawy dotyczące uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni – nie przysługuje dyskrecjonalne prawo wprowadzania dni lub godzin wolnych od zajęć. Korzystanie z tego – wyrastającego z autonomii uczelni, a nieuregulowanego przez przepisy prawa – uprawnienia znajduje się poza zakresem nadzoru ministra, ograniczonego, jak była o tym mowa, do przestrzegania przez organy uczelni prawa oraz prawideł wydatkowania środków publicznych.

Bardziej szczegółowe przedstawienie problematyki autonomii uczelni w ujęciu Konstytucji RP oraz Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce można znaleźć, w szczególności, w moim komentarzu do art. 70 ust. 5 Konstytucji (H. Izdebski, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 6, 70, 73, Warszawa 2019, s. 217 i nast.) oraz w komentarzach do preambuły, art. 3 i art. 9 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce: H. Izdebskiego i J.M. Zielińskiego (Warszawa 2019) oraz opracowanym pod redakcją naukową J. Woźnickiego (również Warszawa 2019), a także w, skądinąd obfitej, literaturze powołanej w tych komentarzach.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.