Zasada dobrego sąsiedztwa a analiza urbanistyczno-architektoniczna w postępowaniu WZ

Celem regulacji planistycznych, w tym przepisów regulujących ustalenie warunków zabudowy, jest takie kształtowanie przestrzeni, które pozwala na zachowanie ładu przestrzennego. Służy temu realizacja w toku postepowania WZ zasady dobrego sąsiedztwa, co nie byłoby możliwe bez prawidłowego sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Zasada dobrego sąsiedztwa

Organ prowadzący postępowanie WZ może wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy tylko dla takiej nowej inwestycji, która ze względu na funkcje i parametry będzie dostosowana do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Istotne znaczenie dla realizacji tak zdefiniowanej zasady dobrego sąsiedztwa ma więc ustalenie dotychczasowego stanu zabudowy, w tym cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wszystkie powyższe dane podlegają ustaleniu w analizie urbanistyczno-architektonicznej, która choć nie wynika to wprost z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna zostać sporządzona przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Kr 289/05, LEX nr 394841).

Granice obszaru analizowanego

Prawidłowa realizacja zasady dobrego sąsiedztwa w dużej mierze uzależniona jest od właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Przepis wskazuje, co prawda, na granice minimalne, ale z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wykraczanie poza powyższe minimum powinno być dokonywane z dużą ostrożnością. W szczególności nie jest dopuszczalne takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby tylko znaleźć działkę zabudowaną w sposób analogiczny do wnioskowanego. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. II SA/Bk 637/09, LEX nr 559708) ocenił, że ze względu na konieczność dostosowania nowej zabudowy do „sąsiedztwa” również w jego potocznym znaczeniu odległości wynikające z § 3 ust. 2, pomimo użycia zwrotu „w odległości nie mniejszej niż”, stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone tak, aby teren inwestycji znajdował się w centrum tego obszaru (wyrok WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 188/12, LEX nr 1138573), choć nie jest konieczne, aby obszar analizowany został wyznaczony w formie koła (wyrok WSA w Gdańsku, sygn. II SA/Gd 354/11, LEX nr 899070).
 

Działka sąsiednia w analizie

Wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora zależne jest w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Na tle interpretacji powyższego przepisu pojawiły się spory, jak rozumieć pojęcie działki sąsiedniej. Spory te tylko częściowo rozstrzygnięte zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że w znaczeniu funkcjonalnym działką sąsiednią jest działka położoną w granicach obszaru analizowanego, która nie musi mieć wspólnej granicy z terenem inwestycji (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2196/10, LEX nr II OSK 2196/10). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr 240/12, LEX nr 1145799) stanął nawet na stanowisku, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, bez bezwzględnej realizacji zasady, że działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania. Powyższy kierunek interpretacji wobec jednoznacznego brzmienia przepisu należy uznać za zbyt daleko idący.

Bardziej trafne wydaje się stanowisko, że pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do pewnego obszaru znajdującego się wokół terenu inwestycji, który tworzy urbanistyczną całość (wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., sygn. II OSK 1360/10, LEX nr 1151849). W tym ujęciu można poszukiwać działki sąsiedniej również w większej odległości od terenu inwestycji, jeżeli działka ta nie tylko będzie znajdowała się w granicach obszaru analizowanego, ale jeżeli nie będzie jednocześnie ze względu na swoją zabudowę i sposób zagospodarowania odbiegała od zabudowy obszaru tworzącego urbanistyczną całość. W przeciwnym wypadku wzięcie przez analizatora pod uwagę działki odbiegającej od zabudowy innych działek i tworzącej wśród tej zabudowy pewną wyspę o odmiennym charakterze i funkcji zabudowy może doprowadzić do dalszej degradacji przestrzeni urbanistycznej.@page_break@

Analiza urbanistyczno-architektoniczna

Na obszarze wyznaczonym opisywanymi wyżej granicami przeprowadzana jest analiza urbanistyczno-architektoniczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta, jak wyżej wskazano, powinna zostać sporządzona przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, co ma gwarantować udział w sprawie osoby posiadającej wiadomości specjalne z zakresu urbanistyki. Jednocześnie analiza jest najważniejszym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy a w sensie technicznym odrębnym dokumentem podlegającym ocenie organu wydającego decyzję WZ (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098). Samo bowiem sporządzenie tego dokumentu przez osobę posiadającą wiadomości specjalne nie zwalnia organu od obowiązku dokonania oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazaniami wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, LEX nr 577117). Podobnie organ odwoławczy nie może ograniczyć się do sprawdzenia, czy analiza sporządzona została przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, ale powinien przeprowadzić ocenę prawidłowości analizy tak jak każdego innego dowodu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr 822/06, LEX nr 933033).

Sporządzona analiza jest podstawą ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie parametrów urbanistycznych (m. in. linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu) oraz parametrów architektonicznych (gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego). Nie jest przy tym konieczne, aby poszczególne parametry nowej zabudowy mieściły się w średniej danego parametru dla całego obszaru analizowanego, ale jeżeli następuje odejście od tej średniej, to w analizie należy zamieścić uzasadnienie przemawiające za możliwością zastosowania innej wartości parametru bez szkody dla ładu przestrzennego. Kluczowe znaczenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w procesie zmiany zagospodarowania terenu potwierdza wymóg zamieszczenia wyników analizy w formie załącznika do decyzji WZ. Wyniki analizy w postaci załącznika tekstowego i graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej integralną część (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Bk 183/08, LEX nr 499844).

Ocena analizy w postępowaniu odwoławczym

W przypadku wniesienia odwołania od decyzji WZ wszystkie zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym analiza urbanistyczno-architektoniczna, powinny podlegać ocenie właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. Analiza jako dokument podstawowy, na którym powinno zostać oparte postępowanie przed organem pierwszej instancji, może zostać uzupełniona w toku postępowania odwoławczego tylko w wyjątkowych sytuacjach (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. II OSK 1607/09, LEX nr 992490). W przeciwnym wypadku może bowiem dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania gwarantowanej art. 15 KPA. Natomiast ze względu na kluczowe znaczenie prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa stwierdzenie przez organ odwoławczy błędów w tym zakresie powodujących pominięcie parametrów działek zabudowanych, które powinny podlegać analizie, prowadzi do uchylenia decyzji WZ (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, LEX nr 486227). W takim bowiem przypadku konieczne jest ponowne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, sporządzenie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej i ponowne określenie parametrów nowej zabudowy z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, co może zostać przeprowadzone tylko przed organem pierwszej instancji.