Największe rozbieżności na niekorzyść zamówień scentralizowanych kontrolerzy wykryli w sądownictwie. Na przeciwnym biegunie są samorządy, które zwykle potrafią zapewnić opłacalność zakupów realizowanych centralnie.

Przyczyna jest prosta - instytucje kierują się przekonaniem o opłacalności scentralizowanych zamówień ze względu na dużą skalę prowadzonych i nie dokonują oceny ich efektywności na bieżąco. W rezultacie poszanowanie procedur nie zawsze przekłada się na korzystniejsze zakupy. NIK zwraca uwagę na potrzebę zmian w prawie, które wprowadziłyby obowiązek dokonywania analiz opłacalności systematycznie i najlepiej co roku, gdyż w takim rytmie planuje się zakupy centralne.

Centralizacja miała zapewnić lepsze warunki

Ustawa Prawo zamówień publicznych ze stycznia 2004 roku przewiduje możliwość dokonywania wspólnie zamówień przez jednostki administracji rządowej, inne instytucje państwowe, a także samorządowe. Przyjęto założenie, że centralizacja zamówień pozwoli na uzyskanie lepszej ceny i innych warunków realizacji zamówienia, niż dostępne w ramach postępowań przeprowadzanych przez poszczególne podmioty samodzielnie. Zamówienia takie mogą być udzielane w formie zamówień centralnych – kiedy na rzecz grupy zamawiających działa centralny zamawiający oraz zamówień wspólnych – inny podmiot działający na rzecz grupy zamawiających.

W przypadku administracji rządowej Prezes Rady Ministrów wskazał Centrum Obsługi Administracji Rządowej jako centralnego zamawiającego dla 69 jednostek. Są one zobowiązane do nabywania dostaw lub usług od centralnego zamawiającego bądź wybranych przez niego wykonawców lub korzystania z zawartych przez niego umów ramowych. W administracji rządowej funkcjonują także systemy wspólnych zamówień publicznych.

Komendant Główny Policji wydał wytyczne, zgodnie z którymi niektóre dostawy i usługi dla jednostek organizacyjnych Policji są udzielane przez Komendę Główną Policji. Chodzi tu między innymi o uzbrojenie, sprzęt transportowy i specjalny oraz usługi informatyczne.

Minister Sprawiedliwości dla sądów ustanowił system wspólnych zamówień, wskazując sądy apelacyjne do zamawiania wybranych dostaw i usług na rzecz sądów powszechnych z obszaru apelacji. Energia elektryczna, paliwa, samochody oraz usługi ubezpieczeniowe, pocztowe i telekomunikacyjne zostały „scentralizowane” na poziomie całego kraju, a do ich zakupu wyznaczono Sąd Apelacyjny w Krakowie, w którego imieniu działa utworzone przez Dyrektora tego sądu Centrum Zakupów dla Sądownictwa. Zakup usług i dostaw związanych z centralnymi systemami informatycznymi minister zastrzegł dla siebie.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały wskazać albo powołać podmiot wykonujący zadania centralnego zamawiającego. Mogą także mogą określić - w drodze uchwały - jednostki obsługujące, np. centra usług wspólnych i jednostki obsługiwane oraz określić zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. w celu zapewnienia wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostkom obsługiwanym.

Ponadto wszyscy zamawiający mają możliwość wspólnego przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówień publicznych, wyznaczając spośród siebie zamawiającego upoważnionego do przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia w ich imieniu i na ich rzecz.

Czego dotyczyła kontrola NIK?

NIK sprawdziła czy podmioty realizujące zamówienia działają zgodnie z prawem i rzetelnie. Kontrolerzy przeprowadzili także analizę na ile efektywne jest stosowanie scentralizowanych form zamówień. Badanie efektywności wsparto analizą porównawczą cen jednostkowych towarów i usług uzyskanych przez kontrolowane jednostki w wybranych zamówieniach prowadzonych w sposób scentralizowany, z cenami towarów i usług tożsamych lub o zbliżonym charakterze, uzyskanymi w zamówieniach przeprowadzonych indywidualne przez wybrane podmioty.

Kontrola objęła 18 jednostek: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Centrum Obsługi Administracji Rządowej, Komendę Główną Policji, Centrum Zakupów dla Sądownictwa Instytucja Gospodarki Budżetowej oraz 14 centrów usług wspólnych z terenu czterech województw: mazowieckiego, pomorskiego, śląskiego i wielkopolskiego.

Centralizacja nie zawsze przynosi korzyści

Przeprowadzone przez NIK porównania cen uzyskiwanych przy centralizacji zamówień z cenami uzyskiwanymi indywidualnie pokazują, że centralizacja nie zawsze przynosi korzyści. Opłacalność zamówień publicznych wymaga analiz pod kątem korzyści w porównaniu do zamówień realizowanych indywidualnie. Tymczasem formalny obowiązek sporządzania takich analiz funkcjonuje tylko w przypadku centralnego systemu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W innych instytucjach analizy prowadzono dowolnie i nie we wszystkich przypadkach zakupów. W efekcie chociaż w ocenie NIK, objęte kontrolą jednostki zasadniczo przestrzegały procedur przy realizacji centralnych i wspólnych zamówień publicznych, w niektórych przypadkach zamówienia takie były mniej korzystne w porównaniu do zamówień indywidualnych.

W przypadku Centrum Obsługi Administracji Rządowej NIK porównała szczegółowo wybrane ceny uzyskanych w sześciu zamówieniach centralnych w latach 2018-2020 z cenami uzyskanymi przez wybranych 13 jednostek administracji rządowej, które posiadały zgodę Szefa KPRM na samodzielny zakup podobnych towarów. Analiza pokazała, że w zamówieniach taniej kupiono oprogramowanie biurowe i antywirusowe, samochody oraz papier biurowy. Natomiast wyższe ceny (poza jednym przypadkiem) uzyskano w zamówieniu centralnym na dostawę urządzeń biurowych. Ceny na zbliżonym poziomie uzyskiwano przy zakupie komputerów stacjonarnych i tabletów.

Zarazem COAR terminowo wywiązało się z obowiązku sporządzenia i przedłożenia Szefowi KPRM, sprawozdania dotyczącego oszczędności i efektów realizacji zamówień centralnych, obejmującego lata 2015-2017. Zawierało ono informacje o wynagrodzeniu i kosztach realizacji funkcji centralnego zamawiającego oraz kosztach i korzyściach wynikających z zamówień centralnych. Oszczędności w tym czasie wyniosły ponad 94 mln. zł, największe w postępowaniach na usługi telefonii stacjonarnej. W ocenie NIK, przygotowywanie podobnych analiz za krótsze np. roczne okresy, pozwoliłoby centralnemu zamawiającemu na bieżącą ocenę kosztów i korzyści wynikających z realizowanych zamówień centralnych i mogłoby zostać wykorzystane do optymalizacji planowania zamówień na kolejny rok.

Szczegółowe porównanie cen towarów uzyskanych w czterech wspólnych zamówieniach publicznych udzielonych przez Komendę Główną Policji z cenami podobnych towarów uzyskanymi w zamówieniach publicznych udzielonych indywidualnie przez czterech komendantów wojewódzkich policji wykazało, że w dwóch zamówieniach udzielonych przez KGP ceny były niższe, w jednym na podobnym poziomie, a w jednym wyższe niż w zamówieniach indywidualnych.

W latach 2018-2020 w KGP nie przeprowadzano w sposób sformalizowany i systemowy analiz efektów ekonomicznych wynikających z udzielania wspólnie zamówień publicznych, np. porównania cen w zamówieniach wspólnych i indywidualnych. Przeprowadzane w KGP analizy odnosiły się tylko do wybranych zamówień i dotyczyły najczęściej spełniania wymagań zwartych w specyfikacjach technicznych oraz ujednolicenia i standaryzacji sprzętu i wyposażenia.

W przypadku zakupów indywidualnych dla sądownictwa w większości zamówień (63%) ceny były niższe od tych uzyskanych przez Centrum Zakupów dla Sądownictwa. Niektóre towary kupiono indywidualnie nawet o 84% tanie . Wykazało to szczegółowe porównanie przez kontrolerów NIK cen wybranych 23 towarów uzyskanych w dziewięciu zamówieniach wspólnych udzielonych w 2019 r. z cenami podobnych towarów uzyskanymi w zamówieniach udzielonych indywidualnie przez dyrektorów czterech sądów apelacyjnych - w Lublinie, Poznaniu, Rzeszowie i Warszawie.

CZS nie zostało zobowiązane do prowadzenia systemowych analiz oszczędności i efektów udzielania wspólnych zamówień publicznych. Analizy prowadzone przez CZS miały charakter jednostkowy i dotyczyły wybranych towarów i usług. NIK, biorąc pod uwagę wyniki powyższego porównania cen, dostrzega potrzebę rozważenia, w porozumieniu z Sądem Apelacyjnym w Krakowie, zobowiązania CZS do systemowego sporządzania tego typu analiz. Ich wyniki mogłoby stanowić zarówno wsparcie dla kierownictwa CZS służące optymalizacji efektywności realizowanych zakupów wspólnych, jak też być narzędziem nadzoru dla Dyrektora Sądu Apelacyjnego w Krakowie, pomocnym przy ocenie działalności CZS, zwłaszcza pod względem osiąganych korzyści finansowych w porównaniu do zamówień udzielanych w formie zdecentralizowanej.

 

Rekomendację NIK potwierdza przykład dobrej praktyki CZS, które po przeprowadzeniu w 2018 r. analizy ekonomicznej, zrezygnowało w kolejnych latach z centralnych zakupów materiałów biurowych stwierdzając, że korzystniejsze warunki można uzyskać w zakupach w ramach postępowań prowadzonych indywidualnie.

Ceny towarów i usług w zamówieniach prowadzonych przez centra usług wspólnych dla samorządów w większości przypadków były korzystniejsze niż uzyskiwane indywidualnie przez np. szkoły czy przedszkola. Szczegółowe porównanie wybranych cen uzyskanych w 87 postępowaniach pokazało, że ceny uzyskane przez większość CUW (8 na 14 objętych kontrolą) były korzystniejsze. W pozostałych przypadkach ceny nabywanych towarów i usług kształtowały się na poziomie zbliżonym. Tylko w jednym ze skontrolowanych CUW zakup usług na rzecz jednostek obsługiwanych okazał się mniej korzystny niż zakupy indywidualne.

Czytaj też: Dane prawie jak okno – należy je otwierać, ale trzeba wiedzieć jak >

W połowie skontrolowanych centrów usług wspólnych przeprowadzono analizy efektów i oszczędności z przeprowadzonych zamówień publicznych. Warto zauważyć, że przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku, więc NIK docenia ten fakt. Zwraca jednak uwagę, że nie w każdym przypadku analizy takie sporządzono w formie pisemnej, co uniemożliwia zarówno zweryfikowanie faktu jak i poprawności ich przeprowadzenia.

Jednostki kontrolowane przy przygotowaniu i realizacji centralnych i wspólnych postępowań na ogół przestrzegały obowiązujących zasad i procedur, a nieprawidłowości nie zakłóciły istotnie wykonywania zadań. Polegały między innymi na nie wypełnianiu obowiązków związanych ze sprawozdawczością przez uczestników zamówień w administracji państwowej czy niedostatecznym zabezpieczeniu interesów zamawiających w samorządach. NIK sformułowała odpowiednie wnioski skierowane do szefów skontrolowanych jednostek w celu wyeliminowania nieprawidłowości.

Wnioski systemowe po kontroli

Kontrola NIK pokazała, że niektóre regulacje ustanawiające systemy zamówień centralnych i wspólnych wymagają poprawienia w celu zapewnienia większej efektywności. Sformułowano następujące wnioski systemowe do Szefa KPRM, Ministra Sprawiedliwości i Komendanta Głównego Policji.

  • NIK wnioskuje do Ministra Sprawiedliwości o rozważenie możliwości zobowiązania CZS, za pośrednictwem organu założycielskiego, tj. SA w Krakowie, do przeprowadzania systematycznych analiz oszczędności i efektów wynikających z udzielania wspólnych zamówień publicznych. CZS do tej pory nie było zobowiązane do prowadzenia takich analiz, a porównanie cen uzyskiwanych w zamówieniach o charakterze centralnym z cenami uzyskiwanymi w zamówieniach udzielanych indywidualnie przez wybrane sądy wskazuje na przewagę – niekiedy bardzo znaczącą - korzyści tych drugich.
  • NIK wnioskuje do Szefa KPRM o rozważenie zwiększenia częstotliwości sporządzanych przez COAR analiz oszczędności i efektów realizacji zamówień centralnych. Zarządzenie Prezesa RM zobowiązywało do sporządzania takich analiz w cyklu trzyletnim. Pierwsza (na razie jedyna) analiza sporządzona za lata 2015-2017 wskazuje na źródła i skalę uzyskanych oszczędności i korzyści, ale także na problemy ujawnione przy realizacji zamówień centralnych. W jej wyniku sformułowano szereg wniosków i rekomendacji, choć - warto dodać – większość z nich, pomimo upływu ponad dwóch lat, nie została zrealizowana. W związku z wygaśnięciem z dniem 1 stycznia 2021 r. podstawy do funkcjonowania Zarządzenia Prezesa RM, NIK uważa za zasadne zwrócenie się Szefa KPRM do Prezesa Rady Ministrów o wydanie nowego zarządzenia. W zarządzeniu takim powinny się znaleźć, deklarowane w KPRM w trakcie kontroli NIK, rozwiązania regulujące kwestie dyscyplinowania podmiotów uczestniczących w zamówieniach centralnych do wypełniania obowiązków planistyczno-sprawozdawczych. Byłaby to także okazja do wdrożenia rekomendowanych przez NIK corocznych analiz efektywności zamówień centralnych.
  • NIK wnioskuje do Komendanta Głównego Policji o rozważenie możliwości wdrożenia systematycznych analiz oszczędności i efektów wynikających z udzielania wspólnych zamówień publicznych. Porównanie cen uzyskiwanych w zamówieniach o charakterze centralnym z cenami uzyskiwanymi w zamówieniach udzielanych indywidualnie przez wybrane jednostki organizacyjne Policji wskazuje, że zamówienia o charakterze centralnym nie zawsze przynosiły korzyści.
  • NIK wnioskuje do Prezydentów Miast, Burmistrzów i Wójtów o rozważenie możliwości zobowiązania CUW do przeprowadzania systematycznych analiz oszczędności i efektów wynikających z udzielania wspólnych zamówień publicznych.