Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym , chcielibyśmy zakupić nieruchomości gruntowe i zabudowane po bardzo korzystnej cenie (od osoby zadłużonej), z możliwością spłaty w ratach w okresie 5 lat. Gmina planuje w przyszłości dokonać podziałów części gruntów i sprzedać.

Czy umowę taką należy zaliczyć do "tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego" jako tzw. "umowę sprzedaży, których cena jest płatna w ratach"?

Odpowiedź

Odpowiedź na postawione pytanie uzależniona jest od określenia charakteru zawartej przez jst umowy. Stan faktyczny wskazuje, że gmina zawarła umowę kupna nieruchomości gruntowych z możliwością zapłaty ceny w ratach w okresie 5 lat. Aspekt ekonomiczny wskazuje na celowość zawarcia takiej umowy, nieruchomość ma bardzo atrakcyjną cenę, a gmina w perspektywie czasowej zamierza nieruchomość podzielić i sprzedać zapewne z zyskiem. Dodatkowo wskazano na zadłużenie sprzedającego bez wskazania czy dotyczy to jakichkolwiek zobowiązań publicznoprawnych wobec gminy. Legalność decyzji o zakupie potwierdza oparcie jej o podstawę prawną określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wskazującym, że rada gminy ma kompetencję do decydowania o prawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Domniemywać należy, ze zakup nieruchomości w tej transakcji pozostaje w zgodzie z wolą rady gminy wyrażoną odpowiednią uchwałą (wskazano właściwą podstawę prawną takiego rozporządzenia).

Jeśli chodzi o samą umowę, przepisy art. 583-588 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)) przewidują sprzedaż na raty niemniej jednak według kodeksu sprzedaż na raty to sprzedaż dokonywana w zakresie działalności przedsiębiorstwa, rzeczy ruchomej osobie fizycznej za cenę płatną w określonych ratach, jeżeli według umowy rzecz ma być wydana kupującemu przed całkowitym zapłaceniem ceny. Przedstawiona w pytaniu forma sprzedaży nie jest klasyczną sprzedażą na raty, niemniej jednak zasada swobody umów wyrażona przepisami kodeksu cywilnego pozwala stronom swobodnie kształtować treść umowy i umowa w takiej postaci tj. umowa sprzedaży, której cena jest płatna w ratach jest dopuszczalna.

Odnosząc się natomiast do wskazanego w pytaniu problemu dotyczącego zaliczenia konsekwencji finansowych tego rodzaju transakcji trzeba mieć na uwadze fakt, że problem ustalania państwowego długu publicznego i zaliczania do niego poszczególnych kategorii zobowiązań jest traktowany ze względu na mnogość istniejących na rynku nowych instrumentów finansowych i konsekwencji ich stosowania dość szczególnie. Zgodnie z przepisem art. 73 ustawy o finansach publicznych państwowy dług publiczny oblicza się jako nominalną wartość zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora.

Ustawa określa dodatkowo co rozumiemy pod pojęciem wartości nominalnej długu oraz daje delegację dla Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu ustalania wartości zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego oraz Skarbu Państwa z uwzględnieniem klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do tego długu. Wypełnieniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692) . Zgodnie z zapisem § 3 rozporządzenia tytuły dłużne sklasyfikowane ze względu na przedmiot i okresy zapadalności i rodzaj wierzyciela dzielą się w uproszczeniu na papiery wartościowe, kredyty i pożyczki, przyjęte depozyty, zobowiązania wymagalne. Bez rozwijania poszczególnych kategorii warto zwrócić uwagę, że do kategorii kredyty i pożyczki zalicza się również obok innych umów np. o partnerstwie publiczno-prywatnym mających wpływ na poziom długu także umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach. Kategoria ta dotyczy umów kupna sprzedaży w rozumieniu przepisów prawa cywilnego przy przyjęciu płatności na raty. Wydaje się więc że sytuacja ta idealnie pokrywa się z opisaną w pytaniu, a literalne brzmienie przytoczonego przepisu rozporządzenia nie pozostawia co do tego wątpliwości. Zgodnie więc z brzmieniem przepisu wprowadzonego przez Ministra Finansów tytułem dłużnym zaliczanym do państwowego długu publicznego są także zobowiązania wynikające z umów cywilnoprawnych, w których płatność została rozłożona na raty co przy przełożeniu na grunt finansów samorządowych skutkuje istnieniem zobowiązania długoterminowego (spłata w okresie 5 lat), które wpływa na konieczność ujęcia w planie wydatków budżetów gminy spłat tych rat i rzutuje na ogólna kwotę "zadłużenia" jednostki. Ma więc to zastosowanie w przypadku okoliczności opisanych w pytaniu.

Intencja ustawodawcy w zakresie wprowadzenia konstrukcji państwowego długu publicznego jest czytelna- chodzi o ustalenie nominalnej kwoty zobowiązań całego sektora finansów publicznych umożliwiająca podejmowanie działań dyscyplinujących finanse i tym samym dotrzymanie limitów długu publicznego określonych w Konstytucji (art. 216, 220, 221, 226). Trzeba pamiętać, że cały dług samorządu terytorialnego też składa się na państwowy dług publiczny i ma wpływ na zachowanie limitów zadłużeniowych. Tak więc zaliczenie powyższego zobowiązania do tej kategorii ze względu na fakt, że zobowiązanie z tytułu tak zawartej umowy sprzedaży obciąża jednostkę samorządu terytorialnego jest w pełni uzasadnione. Ponadto, trzeba mieć na uwadze, ze prowadzone przez jst działania finansowe (np. cesja wierzytelności) polegające na zaciąganiu różnego rodzaju zobowiązań, które nie były zaliczane do długu jednostki samorządu terytorialnego powodowały znaczne nieścisłości w zakresie wyliczenia prawidłowej wysokości ich zadłużenia, a tym samym ustalenia faktu zachowania limitów 15% i 60% określonych przepisami ustawy o finansach publicznych . Stąd też wyraźna tendencja zarówno w działaniach ustawodawcy jak i Ministerstwa Finansów, aby wprowadzić takie regulacje prawne, które zobowiązywałyby samorząd do wykazania pełnej wysokości zadłużenia co jest szczególnie ważne w przededniu wprowadzenia w Polsce wspólnej waluty EURO.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Rozporządzenie Ministra Finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692)