Wyższy próg bagatelności w zamówieniach publicznych: oszczędność czy złamanie zasady konkurencyjności?

Wartość zamówienia, od której istnieje obowiązek przeprowadzenia przetargu może wzrosnąć ponad dwukrotnie. Zwolennicy nowelizacji prawa zamówień publicznych argumentują, że pozwoli to zaoszczędzić czas i pieniądze. Przeciwnicy podkreślają, z kolei, że straci na tym przejrzystość udzielania zamówień i zostaną złamane zasady konkurencyjności.

Od chwili opublikowania projektu nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej „p.z.p.”) o systemie zamówień publicznych znów sporo się mówi. Sam projekt nowelizacji nie jest zbyt spektakularny, gdyż zawiera zaledwie 3 przepisy. Niemniej jednak nowelizacja wpisuje się w najnowszy trend zmierzający do odformalizowania zamówień publicznych, przez co projekt wzbudza emocje, głównie za sprawą tego, że ma równie wiele zwolenników (głównie wśród zamawiających) co przeciwników (wśród małych i średnich przedsiębiorców). Które z argumentów podnoszonych przez obydwie grupy zasługują na uwzględnienie przez ustawodawcę?

Na początek garść statystyk (podawanych za Urzędem Zamówień Publicznych): w Bułgarii, Finlandii, Francji, Rumunii, Słowenii, na Łotwie i Cyprze próg, poniżej którego nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych nie przekracza 15 tys. euro; we Włoszech, na Węgrzech i Słowacji próg wynosi między 20 a 40 tys. euro; w Irlandii próg, od którego konieczne jest publikowane ogłoszenia o zamówieniu na publicznym portalu internetowym wynosi obecnie 25 tys. euro (choć jeszcze w 2010 r. wynosił 50 tys. euro); na Litwie zamawiający może udzielić zamówienia bez przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne, którego wartość nie przekracza 3000 euro; w Wielkiej Brytanii wymaga się od instytucji rządowych publikacji na centralnym krajowym portalu ogłoszenia o zamówieniu o wartości już od 10.000 funtów (czyli ok. 12.000 euro) zaś instytucje lokalne posiadają swoje własne regulacje o zamówieniach publicznych przewidujące obowiązek prowadzenia konkurencyjnych postępowań od podobnych lub mniejszych kwot. Zgodnie z obliczeniami dokonanymi przez UZP średni dolny próg stosowania przepisów o zamówieniach dla tych państw wynosi ok. 21.000 euro (przy obliczeniach brano pod uwagę próg dla dostaw i usług) . Natomiast, również zgodnie z obliczeniami dokonanymi przez UZP, mediana dla 24 krajów unijnych wynosi 15.000 euro. Gdzie w tym towarzystwie plasuje się Polska?

Zgodnie z aktualnym stanem prawnym obowiązek stosowania p.z.p. powstaje, gdy wartość szacunkowa udzielanego zamówienia przekracza równowartość 14.000 euro. Poniżej tej granicy zamawiający jest zwolniony z obowiązku stosowania p.z.p., dzięki czemu może on w sposób praktycznie dowolny wydatkować środki publiczne. Co ciekawe, projekt nowelizacji przewidywał początkowo podwyższenie tzw. progu bagatelności do 20.000 euro. Z kolei nowelizacja w kształcie przyjętym przez Radę Ministrów przewiduje podwyższenie tego progu do 30.000 euro.@page_break@

Zgodnie z szacunkami UZP, podwyższenie progu, od którego stosuje się p.z.p. do 30.000 euro spowoduje, że ok. 25% zamówień dotychczas zamieszczanych w Biuletynie Zamówień Publicznych (44.724 zamówień o łącznej wartości ok. 3.583.915.900 zł), nie będzie udzielanych na podstawie zasad i procedur określonych przepisami tej ustawy.

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji możemy wyczytać, że w każdym przypadku zamówienia, niezależnie od jego wartości, zamawiający ponosi pewne stałe koszty jego organizacji i przeprowadzenia, co przy zamówieniach o niewielkiej wartości należy uznać za niesprzyjające wydatkowaniu środków publicznych w sposób oszczędny i efektywny. Ponadto, w pewnych przypadkach czas potrzebny na przygotowanie i przeprowadzenie postępowania jest wielokrotnie dłuższy niż poszukiwanie wykonawcy. W przypadku niektórych zamówień, koszty związane z organizacją i przeprowadzeniem otwartego, konkurencyjnego postępowania przetargowego przewyższają zyski wynikające z jego prowadzenia.
 

Tymczasem przeciwnicy omawianej zmiany podnoszą, że przeszło dwukrotne podwyższenie progu bagatelności wpłynie negatywnie zarówno na przejrzystość udzielania zamówień publicznych, jak i poszanowanie zasad konkurencji. Efektem zmian miałby być wzrost ryzyka występowania zachowań korupcyjnych. Podwyższenie progu, od którego stosuje się p.z.p. wpłynąć miałoby na ograniczenie dostępu do zamówień co – z uwagi na wciąż odczuwalny kryzys gospodarczy – może odczuć wielu małych i średnich przedsiębiorców, dla których zamówienia publiczne są znaczącym źródłem utrzymania. Zauważa się również to, że proponowany próg jest wyższy o ok. 10.000 euro od średniego progu dolnego stosowanego w 24 państwach członkowskich Unii Europejskiej, w których próg ten został ustanowiony.

Każda ze stron ma niewątpliwie trochę racji, jednakże na rozwiązanie, takie bądź inne, trzeba się zdecydować. Osobiście uważam, że zmiany idą w dobrym kierunku. System zamówień publicznych jest w aktualnym stanie prawnym zbyt mało elastyczny i przysparza wiele trudności, zarówno zamawiającym, jak i wykonawcom. Moim zdaniem p.z.p. pozostawia zamawiającym zbyt mało swobody w zakresie określania swoich potrzeb, których zamawiający jest przecież najlepiej świadomy. Długotrwałe i wysoce sformalizowane procedury są uciążliwe również dla wykonawców. Trzeba zadać sobie pytanie czy jest sens każdorazowo uruchamiać procedurę przetargu w odniesieniu do zamówień, których wartość nieznacznie przekracza 56 tys. zł. W przypadku niektórych zamówień, koszty związane z organizacją i przeprowadzeniem konkurencyjnego postępowania przetargowego wręcz przewyższają zyski wynikające z jego prowadzenia.

Klasycznym przykładem pułapki, w jaką może wpaść zamawiający jest sytuacja, w której udziela on zamówienia o wartości 50 tys. zł, a w toku realizacji tego zamówienia zachodzi konieczność udzielenia zamówienia dodatkowego o wartości 10 tys. zł. W takim przypadku zamawiający od razu brany jest „pod lupę” organów sprawujących kontrolę wydatkowania środków publicznych i musi się tłumaczyć, czy aby na pewno nie miał on możliwości przewidzenia konieczności wykonania usług bądź dostaw objętych zakresem zamówienia dodatkowego. A co w sytuacji gdy zamówienie dodatkowe opiewa na wartość 5 tys. zł? Czy zamawiający nie narazi się na zarzut zaniżania wartości zamówienia? Oczywiście tę samą polemikę można odnieść do zamówień o wartości przekraczającej równowartość 30 tys. euro. Wydaje się jednak, że w przypadku zamówień większego kalibru sytuacja taka budzić będzie mniej kontrowersji. Mimo wszystko trudniej jest zamawiającemu uzasadnić „zbicie” wartości zamówienia do 120 tys. zł niż do 56 tys. zł, taka praktyka będzie zatem mniej kusząca.

Podsumowując, przed nami kolejny eksperyment. To czy eksperyment się powiedzie zależy w dużej mierze od racjonalności zamawiających wydatkujących środki publiczne. Należy mieć nadzieję, że po prawie 10 latach od wejścia w życie p.z.p. wzorowanego na przepisach unijnych zamawiający wykształcili pewną świadomość prawną, która w konsekwencji doprowadzi do efektywnego wydatkowania naszych pieniędzy.