Wyrok WSA w Opolu z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 446/10

To organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposb wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Pisaliśmy o tym również:
Organ administracji a nie strona musi zebrać materiał dowodowy (II SA/Op 446/10)

 

Wyrok

 

z dnia 16 kwietnia 2010 r.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

 

II SA/Kr 541/09

 

1. W sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu.

2. Stroną postępowania w trybie art. 66 p.b. jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu w rozpoznawanej sprawie posiada wyłącznie interes faktyczny.

LEX nr 686654

 

Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Wspólnota 2010/19/43

575546

Dz.U.2000.98.1071: art. 6; art. 7

 

 

Skład orzekający

 

Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski.

Sędziowie WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.), Jacek Bursa.

 

Sentencja

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lutego 2009 r., nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania czynności

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

III. umarza postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

IV. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. D. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 2 lutego 2009 r., znak: (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia (...) sierpnia 2007 r., nr (...), znak: (...) nakładającej na inwestora M. D. obowiązek wykonania drabinek przeciwśnieżnych (śniegołapów) w północno-zachodniej części budynku mieszkalnego w W. na działce nr ewid. "1" położonej w W. w celu uniknięcia osuwania się śniegu na sąsiednią działkę nr ewid. "2" w terminie do dnia 30 listopada 2007 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części zakreślającej termin wykonania nakazu i w to miejsce wyznaczył nowy termin wykonania decyzji - do dnia 30 kwietnia 2009 r..

 

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek F. S., który poinformował organ pierwszej instancji, iż nieruchomość budynkowa znajdująca się na terenie sąsiedniej nieruchomości nie posiada zabezpieczenia na dachu w postaci drabinek przeciwśnieżnych. W trakcie przeprowadzonej w dniu 28 maja 2007 r. wizji lokalnej na działce nr ewid. "1" położonej w W., zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr "A" stanowiącym własność M. D., organ ustalił, że od strony działki sąsiedniej, nieruchomość M. D. nie posiada prawidłowego zabezpieczenia przeciwśnieżnego. Przedmiotowa nieruchomość posiada dach pokryty gontem. W połaci dachowej wykonane jest orynnowanie budynku, natomiast na połaci dachowej nie ma wykonanego zabezpieczenia przed osuwanym śniegiem na działkę sąsiadującą, tj. działkę nr ewid. "2", przez którą istnieje dojazd do działki F. S. Z uwagi na fakt, że budynek na działce nr ewid. "1" M. D. jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. "2", istnieje realne zagrożenie osuwania się śniegu na nieruchomość sąsiednią, a w szczególności na drogę znajdującą się de facto pod dachem.

 

Organ pierwszej instancji po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawy budynek jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi środowisku lub bezpieczeństwu mienia, wydał w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję nakazującą inwestorowi wykonanie drabinek przeciwśnieżnych (śniegołapów) w północno-zachodniej części budynku mieszkalnego w W. na działce nr ewid. "1" położonej w W., w celu uniknięcia osuwania się śniegu na sąsiednią działkę nr ewid. "2" w terminie do dnia 30 listopada 2007 r..

 

Od decyzji tej wniosła odwołanie M. D. podnosząc, iż nie zgadza się z nałożonym na nią obowiązkiem założenia płotków śniegowych na drewnianym gontowym dachu jej nieruchomości pochodzącej z XIX wieku. Odwołująca się podniosła, że z przywołanego przez organ pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika wprost obowiązek montowania śniegołazów, ponadto inny organ w analogicznej jej zdaniem sprawie nie nakazał wykonania płotków przeciwśniegowych.

 

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji podlega zmianie przez organ odwoławczy tylko i wyłącznie w zakresie terminu wykonania decyzji. Został wyznaczony odwołującej się nowy termin na wykonanie nałożonego na niego obowiązku wykonania drabinek przeciwśnieżnych (śniegołapów) w północno-zachodniej części budynku mieszkalnego w W. na działce nr ewid. "1" położonej w W. w celu uniknięcia osuwania się śniegu na sąsiednią działkę nr ewid. "2" - do dnia 30 kwietnia 2009 r.. Termin ten został wyznaczony z uwagi na fakt, iż gdyby organ II instancji utrzymał w całości w mocy decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowanego w Z., która jest co do zasady decyzją prawidłową, byłaby ona decyzją niewykonalną. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią, iż wniesienie przez stronę postępowania odwołania powoduje wstrzymanie wykonania decyzji, a zatem w niniejszej sprawie należało wyznaczyć nowy termin wykonania przez Inwestora obowiązku.

 

Organ odwoławczy podniósł, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego są obowiązani utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym budynki, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, jak również nie dopuszczając do tego by nieruchomość negatywnie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności by nieruchomość stanowiła zagrożenie dla ludzi i środowiska. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów instalacji oraz urządzeń odpowiadających wymaganiom prawa w tym przepisom techniczno-budowlanym. Przepisem pozwalającym organom administracji zapewnić użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dyspozycją art. 61 ustawy Prawo budowlane jest zapis art. 66 tej ustawy, stanowiący, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: l) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

 

Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "w niniejszej sprawie właśnie ten artykuł był podstawą wydanej decyzji", bowiem niewątpliwie nie zamontowanie przez odwołującą się śniegołapów na połaci dachowej znajdującej się i wychodzącej poza obręb nieruchomości może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia przechodzących sąsiednią nieruchomością osób a także dla znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości mienia.

 

Skargę na powyższą decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lutego 2009 r., znak: (...) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

 

Skarżąca podniosła w pierwszej kolejności, że nie są zgodne z prawdą ustalenia organu, że droga dojazdowa znajduje się pod dachem należącego do niej obiektu budowlanego oraz że połać dachowa wychodzi poza obręb nieruchomości skarżącej.

 

Skarżąca zarzuciła, że F. S. nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej.

 

Obszerne wywody skargi nawiązujące do historii sporu pomiędzy skarżącą a rodziną F. S. dotyczą decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 września 1997 r. Skarżąca podnosi w nich, iż brak było podstaw do nakładania na nią w tej decyzji obowiązku założenia drabinek przeciwśnieżnych wzdłuż połaci dachowej od północno-zachodniej części budynku, tj. od strony działki nr "2".

 

W ocenie skarżącej nastąpiła w stosunku do jej budynku nadinterpretacja art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zrównanie właściwości fizycznych dachu gontowego z dachem krytym blachą lub podobnymi nowoczesnymi materiałami. Skarżąca podnosi, że pokrycie dachu gontem stanowi dostateczne zabezpieczenie przed osuwaniem się śniegu, a nałożony obowiązek zainstalowania drabinek przeciwśniegowych może prowadzić do zagrożenia osuwania się śniegu wraz z drabinkami przy masywnych opadach śniegu.

 

Skarżąca dołączyła do akt sprawy opinię rzeczoznawcy budowlanego dotyczącą możliwości zainstalowania płotków przeciwśnieżnych na dachu przedmiotowego budynku podnosząc w piśmie z dnia 19 lutego 2010 r., że opinia ta odnosi się do materii, co do której skarżąca nie ma stosownej wiedzy, by przedstawić bardziej rzeczowe argumenty. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów powyższej opinii.

 

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

 

Uzasadnienie prawne

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

 

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dnia 2 lutego 2009 r., znak: (...), której materialnoprawną podstawą jest norma zawarta w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z tego względu te zarzuty skargi, które wskazują na wadliwość decyzji Wójta Gminy K. z dnia 30 września 1997 r., znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie.

 

Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

 

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) na organach administracji z urzędu spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania administracyjnego i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego, a innym tego przymiotu odmawia. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest F. S. jako osoba, która zgłosiła fakt niewykonania przez skarżącą drabinek przeciwśnieżnych (śniegołapów) w północno-zachodniej części budynku mieszkalnego w W. na działce nr ewid. "1". F. S. doręczono również decyzje obydwu instancji. Z samego faktu zgłoszenia organowi nadzoru okoliczności faktycznych uzasadniających podjęcie czynności nadzorczych nie wynika jednakże automatycznie status strony postępowania administracyjnego. Okoliczność ta wymagała zbadania przez organy na gruncie niniejszej sprawy przede wszystkim w kontekście treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konieczne było przy tym odniesienie się do faktu, że F. S. nie jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, a podnoszone przez niego okoliczności dotyczą trudności w korzystaniu z drogi prowadzącej do jego zabudowań, która to droga ulega zasypywaniu śniegiem spadającym z dachu budynku należącego do skarżącej. Należy podkreślić, że w art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Jak przyjęto w orzecznictwie NSA, na tle art. 66 ustawy Prawo budowlane zasadny jest pogląd, iż w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu. W konsekwencji przyjąć należy, iż stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu w rozpoznawanej sprawie posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętych w opisanym trybie, albowiem nie ma normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu status strony. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06, LEX nr 366267). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższa teza NSA może jednakże doznawać wyjątków w konkretnych, indywidualnych sprawach w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób. Nie można z góry wykluczyć sytuacji, w której zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób, zwłaszcza osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, na które może oddziaływać sposób użytkowania obiektu budowlanego. Z tego względu konieczne było przeanalizowanie przez organy statusu prawnego F. S. z punktu widzenia możliwości uznania go za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie wyjaśniając tej okoliczności i przyjmując bezkrytycznie, że osoba zgłaszająca organowi nadzoru okoliczności faktyczne uzasadniające podjęcie czynności nadzorczych staje się automatycznie stroną postępowania administracyjnego, organy naruszyły przepisy postępowania, tj. zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skierowanie decyzji do F. S. w sytuacji braku po jego stronie przymiotu strony postępowania byłoby istotnym uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego już powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).

 

W dalszej kolejności należy wskazać na dowolność ustaleń poczynionych przez organy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Norma ta w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek stwierdzenia faktu, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Jedynym ustaleniem organów w niniejszej sprawie jest odnotowanie w protokole oględzin z dnia (...) czerwca 2007 r. - niekwestionowanego zresztą przez skarżącą faktu - że przedmiotowy budynek "nie posiada śniegołazów". Przyjecie wyłącznie na podstawie takiego ustalenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku ma charakter całkowicie dowolny. Warto zauważyć, że oględziny odbyły się w czerwcu, podczas gdy ewentualne niewłaściwe użytkowanie obiektu uzasadniające konieczność instalowania "śniegołazów" mogło być stwierdzone w okresie zimowym, tj. w czasie występowania opadów śniegu. Obowiązkiem organu - w sytuacji sygnalizowania przez osobę zgłaszającą brak drabinek zabezpieczających przed usuwaniem się śniegu z dachu budynku - było dokładne zbadanie związku pomiędzy użytkowaniem budynku z brakiem takich zabezpieczeń a wpływem takiego użytkowania na życie lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia lub środowiska. Nie można wykluczyć potrzeby zasięgnięcia w tym celu opinii biegłego rzeczoznawcy, zwłaszcza w kontekście argumentacji prezentowanej przez skarżącą w toku postępowania i wykazującej specyfikę dachów krytych gontem oraz stanowiska skarżącej, że z art. 66 ust. 1 pkt 2 nie wynika wprost obowiązek montowania śniegołazów. Opinię biegłego rzeczoznawcy, sporządzoną na prywatne zlecenie skarżącej, skarżąca dołączyła wprawdzie dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem opinia ta nie mogła być przedmiotem analizy organów, jednakże opinią tą wykazała, że organy rozpoznające niniejsza sprawę nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie.

 

Podkreślić należy, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu jakiejś normy prawa materialnego. Tutaj z faktem nie łączą się automatycznie konsekwencje prawne. Nastąpią one tylko wtedy, gdy się okaże, że sytuacja faktyczna dokładnie odpowiada normie, która ma być zastosowana. W prawie publicznym fakty służą przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle jakaś norma ma być zastosowana, a dopiero na dalszym planie dają one wskazówkę co do sposobu jej zastosowania i to tylko o tyle, o ile ustawodawca przewiduje więcej takich sposobów i występuje problem wyboru między nimi. Udowodnienie jakiegoś faktu ma znaczenie materialne: od tego zależy zastosowanie danej normy. Z tych właśnie przyczyn nie można w postępowaniu administracyjnym pozostawiać adresatom przyszłej decyzji zadania wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z prawdą. Organ administracji publicznej działa tu z urzędu, określając dowody, jakie są niezbędne i przeprowadzając je. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest więc to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Warto przy tym zasygnalizować, że nawet w tych sytuacjach, gdzie obowiązek wykazania określonych przesłanek spoczywa z woli ustawodawcy na wnioskodawcy, nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

 

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji w sposób niedopuszczalny - sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej - ograniczyły ustalenia konieczne dla zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - wyłącznie do lapidarnego stwierdzenia braku "śniegołazów" na obiekcie budowlanym należącym do skarżącej. Organ drugiej instancji prowadząc przewlekle postępowanie odwoławcze przez kilkanaście miesięcy, nie dokonał samodzielnie żadnych ustaleń opierając swoje rozstrzygnięcie na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, iż organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu swoje decyzji wprost wyraził jedynie przypuszczenie, że "nie zamontowanie przez odwołującą się śniegołapów na połaci dachowej znajdującej się i wychodzącej poza obręb nieruchomości może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia przechodzących sąsiednią nieruchomością osób a także dla znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości mienia" podczas gdy konieczne było wykazanie faktu, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego w powyższym kierunku. Nie zebrano w tym zakresie żadnego materiału dowodowego, czym naruszono również art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwalającego ustalić konieczność zastosowania art. 66 Prawa budowlanego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a w sytuacji stwierdzenia konieczności zobowiązania inwestorki do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, precyzyjne wyjaśnienie w motywach rozstrzygnięcia wyboru przyjętego rozwiązania z jednoczesnym ustosunkowaniem się do argumentacji i wniosków zawartych w opinii z dnia 10 sierpnia 2009 r. rzeczoznawcy majątkowego dr inż. S. K.

 

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

 

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

 

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wymienione uchybienia organów administracji - które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku - miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.

 

W kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że sąd administracyjny pierwszej instancji ma kompetencje do orzekania w przedmiocie wpadkowej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od momentu przekazania sądowi skargi (art. 61 § 3 cytowanej ustawy), aż do momentu zakończenia postępowania w sprawie. Po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, rozstrzyganie w incydentalnej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd pierwszej instancji jest zatem bezprzedmiotowe. Wynika to również z istoty ochrony tymczasowej, której wyrazem jest instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, tj. ochrony do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Jak bowiem stanowi art. 61 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

 

W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie został wydany wyrok, postępowanie wpadkowe o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Jednocześnie uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

 

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze treść art. 205 § 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot kosztów opinii rzeczoznawcy.