Pisaliśmy o tym również:
Inwestycje celu publicznego z zakresu energetyki


Wyrok
 
z dnia 24 marca 2010 r.
 
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
 
II SA/Bd 33/10
 
Budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego.
 
 
Skład orzekający
 
Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska.
Sędziowie: NSA Wiesław Czerwiński, WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr).
 
Sentencja
 
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego:
1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...),
2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,
3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego J. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
 
Uzasadnienie faktyczne
 
W następstwie złożonego przez J. N. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy D. orzekł decyzją ostateczną nr (...) z dnia (...), w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu pięciu elektrowni wiatrowych, o łącznej mocy przyłączeniowej 800 KW wraz z urządzeniami służącymi do przesyłania energii elektrycznej na terenie działek nr (...) i (...) położonych w miejscowości P.

Następnie uwzględniając wnioski J. N. z dnia 12 czerwca i 16 sierpnia 2006 r. Wójt Gminy D., z powołaniem się na wyżej wymienione przepisy, zmienił wskazaną decyzję ostateczną w ten sposób, że decyzją z dnia (...) nr (...)ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy zespołu czterech elektrowni wiatrowych o łącznej mocy przyłączeniowej 950 KW na zmienionej (powiększonej) w stosunku do poprzedniej powierzchni terenu działek przeznaczonych pod inwestycję.

W dniu 15 czerwca 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynął wniosek E. Ł. - właścicielki działki nr (...) o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez błędne zakwalifikowanie zamierzenia budowlanego do inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji podjęcie tej decyzji w oparciu o wadliwą postawę prawną.

Decyzją z dnia (....) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podzielając stanowisko wnioskodawczyni i uznając ją za stronę postępowania stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy D. z dnia (...) ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy na działkach (...) i (...) zespołu elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami służącymi do przesyłania energii elektrycznej. Jako dodatkową przyczynę stwierdzenia nieważności powyższej decyzji SKO wskazało brak podpisu J. N. na wniosku z dnia 16 sierpnia 2006 r. dotyczącego zmiany powierzchni przewidzianej pod inwestycję.

We wniosku do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym pismem z dnia 3 listopada 2009 r., J. N. zakwestionował prawidłowość przyjęcia przez wymieniony organ, iż elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego.

Według wnioskodawcy ze zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego przemawia widoczna w orzecznictwie sądowym tendencja, by jako tego rodzaju inwestycje traktować te, które rzeczywiście mają służyć interesom publicznym, nawet jeśli nie wynika to z ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego przykładem są wyroki WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. II SA/Sz 294/07 i WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Łd 824/08, jak również o potrzebie takiego traktowania elektrowni wiatrowych świadczy stanowisko Ministerstwa Infrastruktury zawarte w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. znak BN6mI-023-15/08/566.

Ponadto, zdaniem strony, urządzenia do wytwarzania energii (turbiny) są niezbędne do korzystania z linii przesyłających energię elektryczną, gdyż nie jest możliwe zachowanie przesyłu energii bez jej dostarczenia do sieci. W odniesieniu do elektrowni wiatrowych granicą, od której zaczyna się urządzenie do przesyłu energii są zaciski generatora, na których mierzona jest ilość wyprodukowanej energii, co wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie obowiązku uzyskania i umorzenia świadectw pochodzenia energii wyprodukowanej z odnawialnych źródeł energii. Zaciski generatora, jeśli chodzi o inwestycję na działkach (...) i (...), znajdują się w gondoli umieszczonej 30 m nad ziemią, na wieży osadzonej na fundamentach. Oznacza to, że wieża, fundamenty i kable przesyłowe wewnątrz stanowią elementy kwalifikujące tę inwestycję do inwestycji celu publicznego.

J. N. podniósł również, że potraktowanie budowy elektrowni wiatrowej, jako inwestycji celu publicznego uzasadnia dodatkowo art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaliczający do celów publicznych budowę obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, a taki charakter elektrowni wiatrowych potwierdza Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/28/We z dnia 25 kwietnia 2009 r. (zwłaszcza art. 42 i 44) w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, która nadaje instalacjom wykorzystującym odnawialne źródła do wytwarzania energii status służących ochronie środowiska poprzez wpływ na redukcję emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń. Dodatkową okolicznością przemawiającą za uznaniem, że realizacja inwestycji wytwarzającej energię z wykorzystaniem źródeł odnawialnych służy ochronie środowiska jest wskazanie w 405 i 406 ustawy Prawo ochrony środowiska Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako instytucji, która ma finansować wspieranie takich inwestycji.

W kwestii ujemnego oddziaływania inwestycji na działkę nr (...) J. N. wskazał, iż twierdzenia jej właścicielki w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami. Natomiast dokonany na jego zlecenie pomiar pola elektromagnetycznego wykazał około 60 razy mniejsze oddziaływanie od dopuszczalnego polską normą. Ze względu na to, że pomiary hałasu wykazujące nieprzekroczenie norm wykonane zostały przez firmę nieposiadającą akredytacji, zlecił ponowne badania właściwej jednostce i zostaną one przeprowadzone przy sprzyjających warunkach pogodowych. W świetle powyższego, zdaniem J. N., interes prawny E. Ł. nie jest naruszany.

Wymieniony zwrócił też uwagę, że właścicielka działki nr (...) nie poniosła dotąd żadnych wydatków na budowę domu i w każdej chwili może zakupiony teren odsprzedać, natomiast on osobiście spożytkował wszystkie oszczędności i zaciągnął kredyt na realizację elektrowni wiatrowych.
Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączony został wynik pomiaru poziomu pól elektromagnetycznych dokonanego na granicy działki (...).

Nie uwzględniając powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało w dniu (...) decyzję nr (...) utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że podtrzymuje stanowisko, iż decyzja Wójta Gminy D. z dnia (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ustaliła lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia niebędącego inwestycją celu publicznego. Za trafnością tego stanowiska przemawia, zadaniem organu, fakt, iż budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi żadnego z celów publicznych wyszczególnionych w art. 6 pkt 1-9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani nie należy do innych celów publicznych określonych w odrębnych ustawach, do których odsyła pkt 10 tej ustawy, zaś w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycję celu publicznego zdefiniowano jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) będące realizacją celów, o których mowa we wskazanym art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie SKO jedynie budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii zaliczana jest obecnie do celów publicznych (art. 6 pkt 2 ww. ustawy), natomiast pozostałe zamierzenia inwestycyjne ze strefy energetycznej muszą pełnić rolę, która jest niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. Elektrownia wiatrowa zaś nie mieści się w określeniu przesyłania energii zawartym w art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.

Ustosunkowując się do argumentów J. N. SKO podniosło również, że elektrowni wiatrowych nie da się wpisać w treść art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie jest obiektem czy urządzeniem, służącym ochronie środowiska. Jej podstawowym celem jest bowiem wytwarzanie energii elektrycznej w procesie, który może być uznany za proekologiczny, a nie ochrona środowiska. Fakt, że taka elektrownia działa z wykorzystaniem technologii przyjaznej środowisku nie oznacza, że należy przez to zakwalifikować ją jako inwestycję celu publicznego. Wykorzystanie energii wiatrowej jedynie zmniejsza obciążenie środowiska. Dla powyższej oceny charakteru tej inwestycji nie może mieć znaczenia preferowanie przez Unię Europejską pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych, przy czym aby dyrektywa nr 2009/28/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w tej sprawie mogła być stosowana, musi nastąpić jej implementacja do polskiego porządku prawnego.

Nadto SKO wskazało, że przywołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo ministerstwa nie stanowi źródła prawa, a WSA w Szczecinie, który w wyroku sygn. II SA/Sz 294/07 uznał za budowę elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego zamienił w tej kwestii stanowisko w kolejnym wyroku z dnia 8 maja 2008 r. II SA/Sz 224/08.

Odnosząc się do zarzutu w kwestii interesu prawnego E. Ł. w sprawie organ ponowił stanowisko, że wnioskodawczyni - inicjatorce postępowania nieważnościowego przysługiwał przymiot strony tego postępowania. Stanowiąca jej własność działka oddalona jest od terenu inwestycji zaledwie kilkadziesiąt metrów i nie ma podstaw na tym etapie postępowania (tj. przy ustalaniu warunków zabudowy) do twierdzenia, że inwestycja ta ze względu na jej rozmiary i charakter niewątpliwie nie będzie oddziaływała poprzez emisję hałasu, czy pole elektromagnetyczne na jej nieruchomość. Interes prawny wymienionej polegał na tym, by mogła mieć wpływ na to, jakie warunki projektowanej inwestycji zostaną ustalone, aby nie była dla niej źródłem negatywnych oddziaływań.

SKO w powyższym kontekście podkreśliło, że decyzja weryfikowana w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania, w związku z czym nie może być przedmiotem ustosunkowania się przedstawione przez J. N. wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy sprawozdanie z badań poziomu pól elektromagnetycznych wykonane w późniejszym okresie.

Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji ponownie podniesiono, iż wniosek z dnia 16 sierpnia 2006 r., o zmianę decyzji z dnia (...) nie został podpisany, a tym samym postępowanie zostało wszczęte z urzędu, co rażąco narusza art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

J. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...), wnosząc o jej uchylenie.

W skardze ponowił zarzuty oraz argumentację zamieszczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Według skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodził od strony, bowiem E. Ł. jest właścicielką niezabudowanej nieruchomości niesąsiadującej z terenem inwestycji i nie uprawdopodobniła budowy domu, a nadto nie wykazała jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość oraz związku normy prawa materialnego z tą konkretną sytuacją.

Tymczasem brak oddziaływania wynika z raportu środowiskowego oraz z wykonanych pomiarów, z których sprawozdania załączono do skargi. Niezależnie od tego SKO, zdaniem skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję błędnie zinterpretowało pojęcie celu publicznego, określonego w art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji czego nie zaliczyło przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego. Jak wskazał skarżący produkcja energii elektrycznej wprowadzanej do sieci dystrybucyjnej służy ogółowi społeczeństwa, a nadto energia elektryczna produkowana z odnawialnych źródeł energii służy ochronie środowiska, co potwierdza fakt wspierania finansowego inwestycji wytwarzającej energię z tego rodzaju źródeł przez NFOŚ i GW oraz derektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r.

W niniejszej sprawie organ winien posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną przy interpretacji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do uchybienia w postaci braku podpisu na wniosku skarżący zwrócił uwagę, że skoro napisał go odręcznie, nie można kwestionować jego wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
 
Uzasadnienie prawne
 
Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji Sąd bada, czy postępowanie administracyjne zamierzające do ustalenia przesłanek nieważności było prawidłowe, a następnie, czy dokonano właściwej oceny w nawiązaniu do art. 156 k.p.a. skutków ustalonego stanu faktycznego. Nadmienić przy tym należy, że w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania, a ponadto sąd rozstrzygając w graniach danej sprawy jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w przypadku innych inwestycji - decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, że zespół elektrowni wiatrowych będący przedmiotem rozstrzygnięcia Wójta Gminy D. nie jest inwestycją celu publicznego, której lokalizacja winna być ustalona w drodze decyzji, o której mowa w pkt 1 wskazanego przepisu.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 cyt. ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Są to naruszenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Tak więc inwestycją celu publicznego może być tylko takie naruszenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, a nie takie, które ma mu tylko sprzyjać. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego- indywidualnego lub grupowego.

Pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. zawiera zamknięty katalog celów publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony w art. 6 pkt 1-9 albo z pkt 10 określony jako cel publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionych w art. 6 (vide wyrok NSA z 10 października 2000 r. II SA/Kr 1010/2000-ONSA 4/2001 poz. 186).

Jak trafnie stwierdziło SKO, w sferze gospodarki energetycznej do celów publicznych zaliczono jedynie w myśl art. 6 pkt 2 przewody i urządzenia służące do przesłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania. Także przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625) nie kwalifikują elektrowni wiatrowych do celów publicznych. Jakkolwiek z treści art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celami publicznymi są także budowa i utrzymanie innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, to by zaliczyć elektrownię wiatrową do tych "innych obiektów i urządzeń" musiałaby być ona niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują w znaczeniu technicznym niezależnie od takiej elektrowni. Sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie może być interpretowany jako wskazujący na wspomnianą niezbędność. Natomiast do niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci - linii przesyłowych można przykładowo zaliczyć stacje transformatorowe. Odmienna od powyższej interpretacja "niezbędności" prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, że budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W nawiązaniu do takiego rozumienia "niezbędności" stwierdzić należy, że bez znaczenia dla oceny charakteru inwestycji elektrowni wiatrowej pozostaje funkcjonalne jej powiązanie z elementami służącymi do przesyłania energii. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja J. N. wskazująca na konieczność zakwalifikowania tego obiektu do inwestycji celu publicznego z uwagi na usytuowanie zacisków generatora. Powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia oraz umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczania opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii... (Dz. U. Nr 156, poz. 969) reguluje m.in. kwestię rozwiązań technicznych w zakresie sytuowania urządzeń pomiarowo - rozliczeniowych w odnawialnych źródłach energii. Treść zawartych w tym akcie przepisów w żaden sposób nie wskazuje, by obiekt w postaci elektrowni wiatrowej mógł być zaliczony do elementów służących do przesyłania energii.

Stanowisko, że budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajduje dodatkowe oparcie w wykładni historycznej, na którą powołano się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nowelizując bowiem ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 94) ustawodawca wprowadził do niej z dniem 5 grudnia 1997 r. przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a (obow. do 31 grudnia 1997 r.) uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesłania i dystrybucji za pomocą sieci," zaś adekwatny do niego przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wskazuje na istotną zmianę sposobu wyznaczenia celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej.

Nadmienić należy, że w ocenie Sądu o publicznym charakterze przedmiotowej instytucji nie może przesądzić fakt zakupu przez Zakład Energetyczny energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii i wprowadzenia jej do publicznej sieci, bowiem produkcja energii jest produkcją taką samą jak produkcja innych towarów, a celem każdego producenta towarów jest wprowadzenie ich do sprzedaży.

Sąd nie podziela koncepcji skarżącego dotyczącej zakwalifikowania budowy elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego jako obiektu służącego ochronie środowiska, stosownie do art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej, a inwestor budując taki obiekt czyni to w konkretnym celu ekonomicznym, to jest sprzedaży prądu, a nie w celu ochrony środowiska naturalnego. Elektrownia wiatrowa nie jest więc obiektem, czy też urządzeniem służącym stricte do ochrony środowiska. Fakt, że proces wytworzenia energii odbywa się przy zastosowaniu technologii przyjaznej środowisku (sprzyjającej ochronie środowiska) nie może implikować uznania elektrowni wiatrowej za inwestycję służącą ochronie środowiska.

Podobnie poza wpływem na określenie charakteru elektrowni wiatrowej pozostaje okoliczność, że celem strategicznym państwa jest wspieranie rozwoju odnawialnych źródeł energii (m.in. w formie finansowej) oraz iż stosowanie energii z takich źródeł jest promowane przez Parlament Europejski i Radę. Wspieranie budowy elektrowni wiatrowych nie musi się przejawiać w zakwalifikowaniu wymienionych obiektów do inwestycji celu publicznego. Organy państwa mają wiele możliwości do wykorzystania w tym zakresie.

Reasumując ani przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis pkt 4 art. 6 tej ustawy, jak też żaden przepis innej ustawy, nie uprawnia do uznania budowy zespołu elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie również stanowisko zajmowane jest w judykaturze sądowej, w której podkreśla się, że wprowadzona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. instytucja lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorie celów publicznych winny być ściśle interpretowane (vide wyroki NSA w Warszawie dnia 15 maja 2008 r. II OSK 548/07, WSA z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Łd 45/09 i dnia 29 maja 2009 r. II SA/Łd 46/09, WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r. II SA/Po 1000/08 i dnia 21 kwietnia 2009 r. II SA/Po 933/08, dnia 6 maja 2009 r. II SA/Po 1003/08, WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Łd 257/09, WSA w Warszawie z 9 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2339/06, WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. II SA/Sz 224/08, WSA w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r. II SA/Ke 37/09- orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA).

Jako dodatkową istotną wadę decyzji Wójta Gminy D. SKO wskazało wydanie jej mimo braku podpisu na piśmie J. N. z dnia 16 sierpnia 2006 r., w którym wystąpił o zmianę poprzedniej decyzji z (...) w zakresie powierzchni przeznaczonej pod inwestycję.

Jak wynika z akt sprawy wyżej wymieniony złożył jeden po drugim dwa wnioski o zmianę wskazanej decyzji ostatecznej -oznaczony datą 12 czerwca 2006 r. oraz datowany na dzień 16 sierpnia 2006 r. - obydwa sporządzone własnoręcznie.

W części nagłówkowej obydwu wniosków ich autor wymienił imię i nazwisko oraz wskazał swój adres. Dodatkowo pod treścią pierwszego z wniosków umieścił czytelny podpis- identyczny jak w części nagłówkowej, natomiast nie dokonał tej czynności na wniosku z dnia 16 sierpnia 2006 r.
Przepisy k.p.a. przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania (wniosku). Przestrzeganie ograniczonych wymagań formalnych powinno uwzględniać zasadę ochrony słusznego interesu strony. Wymagania co do treści podania określa art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. stanowiąc, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis. Wskazanie osoby i jej adresu jest konieczne dla indywidualizacji strony postępowania, czyli jej oznaczenia i możliwości ustalenia miejsca jej pobytu celem nawiązania z nią kontaktu, zaś podpisanie podania ma gwarantować, że pochodzi ono od osoby określonej jako wnosząca podanie (wniosek).
Popisanie podania jest więc szczególnie istotne, gdy nie zostało ono napisane ręcznie lecz maszynowo.

W rozpatrywanej sprawie identyczność charakteru pisma na obydwu wnioskach wskazuje, że ich autorem jest ta sama osoba, a osoba ta wymieniona w nagłówku wniosku z dnia 16 sierpnia 2006 r. to J. N. Zdaniem Sądu fakt czytelnego podania w nagłówku napisanego ręcznie wniosku z dnia 16 sierpnia 2006 r. imienia i nazwiska wnioskodawcy pozwala na przyjęcie, iż wniosek ten spełnia, mimo nie podpisania go pod jego treścią, wymogi formalne zważywszy dodatkowo na zdecydowanie rozpoznawalny jako identyczny z widniejącym w nagłówku podpis pod wnioskiem z wcześniejszej daty. Skoro tak, to nie można mówić o dokonaniu przez organ z urzędu zmiany poprzedniej decyzji w zakresie objętym wnioskiem, a tym samym o dodatkowej przesłance nieważności decyzji z dnia (...).

Jakkolwiek pierwszy wniosek J. N. z dnia 21 grudnia 2005 r., w następstwie którego wydana została decyzja z dnia (...), jak również dwa wyżej wymienione wnioski, które doprowadziły do wydania decyzji z dnia (...) dotyczyły ustalenia warunków dla przedsięwzięcia inwestycyjnego w drodze decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy D. niezgodnie z powyższymi wnioskami orzekł, zmieniając przedmiot postępowania, o ustaleniu tychże warunków wydaną m.in. na podstawie art. 50 ust. 1 i 51 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dowolne zinterpretowanie wniosku strony przez organ było niewątpliwie nieuprawnione, lecz w sytuacji, gdy strona niezgodności rozstrzygnięcia z wnioskiem nie zakwestionowała (wręcz odwrotnie - wystąpiła o utrzymanie go mocy), uchybienie to nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, lecz tylko jako naruszenie przepisów postępowania wpływające w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia (vide m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. II SA/Sz 224/08- Lex 435125, wyrok NSA z 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99- Lex 78924).

Nie jest trafny zarzut skarżącego, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy D. wszczęte zostało na wniosek podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym.

Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak i wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien zawierać, obok określenia granic terenu objętego wnioskiem, także oznaczenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przy oznaczaniu na wspominanej mapie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać trzeba mieć na uwadze, że chodzi tu o oddziaływanie zarówno na środowisko przyrodnicze, jak i nieruchomości sąsiednie w szerokim rozumieniu sąsiedztwa.

Granice tego terenu winno wyznaczać oddziaływanie faktyczne polegające między innymi na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu hałasu, czy też oddziaływaniu pola elektromagnetycznego. Tak więc na załączniku do wniosku- mapie winien widnieć cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko teren lokalizacji inwestycji. Tymczasem, jak słusznie zaznaczyło SKO, wbrew powyższemu wymogowi, na załączonej do pierwotnego wniosku z dnia 21 grudnia 2005 r. kopii mapy J. N. nie określił granic obszaru oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych, zaś przy wnioskach z 12 czerwca 2006 r. i 16 sierpnia 2006 r. w aktach kopii wymaganej mapy brak. Nadto akta Urzędu Gminy w D. nie zawierają danych określających wpływ planowanej inwestycji na środowisko, a wynika z nich jedynie, że sporządzony zostanie raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Tak więc materiał zgromadzony przed wydaniem decyzji nie pozwalał na właściwą ocenę zakresu wpływu zespołu elektrociepłowni wiatrowych na nieruchomości sąsiednie, od czego zależało między innymi ustalenie stron postępowania w sprawie. Jakkolwiek na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków dla inwestycji inwestor może dysponować tylko szacunkowymi danymi w zakresie jej oddziaływania, nie zwalniało to organu z obowiązku wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia powyższych braków. Nie bez znaczenia jest przy tym, że nowelizacja ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obowiązująca od 28 lipca 2005 r., uchyliła wymóg uzyskania na tym etapie postępowania (tj. w trakcie ustalania warunków dla przyszłej inwestycji) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Następstwem niekompletnego wniosku było niezakreślenie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko również na załączniku graficznym do decyzji z dnia (...).

W sprawach o ustalenie warunków zabudowy oraz o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego legitymacja stron oceniana jest na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniach nie można jednak pominąć treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem oparty na przepisach prawa materialnego interes prawny mają w postępowaniu o ustalenie warunków dla danej inwestycji (celu publicznego i innej) co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych - w zależności od zasięgu i uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty.

Na określenie obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji na ustalenie statusu stron postępowania rzutuje charakter (rodzaj) projektowanej inwestycji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przy dokonywaniu powyższej czynności nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w szeroko pojmowanym sąsiedztwie działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego nieruchomość inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę.

Rodzaj planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia - budowa zespołu elektrowni wiatrowych, która to inwestycja zakwalifikowana została do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) - samo przez się wskazuje, że obszar jego oddziaływania może obejmować nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...) z uwagi na jej usytuowanie w odległości 30 m od granicy nieruchomości inwestora oraz w odległości 65 m od linii rozgraniczającej teren inwestycji (na mapie w skali 1:2000 odległość 1 cm równa się odległości 20 m w terenie). Przy ocenie legitymacji do udziału w postępowaniu dotyczącym inwestycji podlegającej przepisom wskazanego wyżej rozporządzenia trzeba przy tym uwzględnić, że określenie "oddziaływanie" odnosi się również do miejsc, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach wynikających z przepisów prawa norm.

Z przedłożonych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wyników pomiaru poziomu pól elektromagnetycznych dokonanego w dniu 21 października 2009 r. w punkcie wyznaczonym na granicy działek (...) i (...) w najbliższej odległości od granicy działki nr (...) należącej do E. Ł., wynika, iż stopień natężenia tych pól jest znikomy i wynosi od 0,062 do 0,35 V/m oraz od 0,014 do 0,048A/m. Pomiaru nie przeprowadzono natomiast na granicy działki (...) z działką nr (...), w związku z czym nie wiadomo, czy miejsce to objęte jest oddziaływaniem tychże pól. Na etapie postępowania nieważnościowego skarżący nie dysponował dokonanymi przez posiadającą akredytację jednostkę specjalistyczną badaniami pomiaru hałasu i załączył je dopiero do wniesionej do Sądu skargi (oznaczone są datą 30 listopada 2009 r.). Wynik tych badań przeprowadzonych już po zakończeniu postępowania administracyjnego dot. nieważności decyzji, ostatecznej nie może być przedmiotem oceny przez Sąd tym bardziej jeszcze, że pismo (odpowiedź na skargę) z którym został przedstawiony, stanowi jedynie wykonanie obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowo- administracyjnym. Stąd też brak wcześniejszych ustaleń i odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być uzupełniony w powyższy sposób.

Skarżący nie wykazał zatem, iż działka nr (...) nie będzie objęta oddziaływaniem elektrowni wiatrowych w zakresie tak pól elektromagnetycznych, jak i wytwarzanego przez te obiekty hałasu, a w tym ostatnim przypadku- również nie wykluczył możliwości przekroczenia dopuszczalnych norm.

Stwierdzić należy, że tym samym E. Ł. trafnie uznana została przez SKO za stronę postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej dot. ustalenia lokalizacji elektrowni wiatrowych na nieruchomości stanowiącej działki nr (...) i (...), jak również winna być przyznana jej legitymacja strony w postępowaniu przed Wójtem Gminy D. zakończonym wydaniem decyzji dnia (...).

Nadmienić należy, że fakt nieprzystąpienia dotąd przez właścicielkę działki nr (...) do budowy na niej domu nie może mieć wpływu na ocenę jej legitymacji do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu.

W sytuacji prawidłowego ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., że budowa zespołu elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego, a w konsekwencji decyzja ostateczna Wójta Gminy D. pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w związku z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozważania wymaga, czy wskazane wyżej naruszenie prawa mogło być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić bowiem należy, że niniejsza sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, dochodzi do uznania decyzji ostatecznej za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W praktyce orzeczniczej i doktrynie przyjęto, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki:
- naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie,
- naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą),
- skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa).

Nadto w orzecznictwie przyjmuje się, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo- gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy treść decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy - obowiązującej regulacji prawnej (vide m.in. wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/91, z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93, z 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07, z 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 r. II CRN 314/87 i 16 lutego 1994 r. III ARN 1/94).

Przedstawione wyżej wywody Sądu w celu wykazania, że elektrownia wiatrowa nie jest inwestycją celu publicznego, podobnie jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w tym zakresie, już same w sobie wskazują, że kwestia ta nie jest na tyle oczywista, że nie wymaga wykładni elementów składających się na ustawą definicję inwestycji celu publicznego, w szczególności zaś unormowań art. 6 pkt 2 i 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Prawodawca bliżej nie określił w szczególności, jakie obiekty i urządzenia należy uznać ze niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 wymienionej ustawy (nie wynika to też wprost z prawa budowlanego, czy też prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". W konsekwencji pojęcia te są przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita, czego przykładem może być powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. II SA/Sz 294/07 z 14 sierpnia 2007 r., a nadto wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. II SA/Wr 188/06. Na tle charakteru elektrowni wiatrowych odmienna natomiast interpretacja nadal prezentowana jest na szczeblu naczelnych organów administracji, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Departament Gospodarki Ziemią z dnia 11 czerwca 2008 r. znak GZ. Tr 022-41/08, Ministerstwa Infrastruktury - Departament Nieruchomości i Planowania Przestrzennego z dnia 22 lutego 2008 r. znak BN6ml-023-15/08/56 oraz Ministerstwa Budownictwa - Departament Ładu Przestrzennego i Architektury z dnia 18 kwietnia 2007 r. znak BP1a-023-29/07/342.

Skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, mniej lub bardziej uzasadnioną, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (vide m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 383/07- Lex 468028 i dnia 30 maja 2008 r. sygn. II OSK 404/08 - Lex 505307 oraz WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. VII SA/Wa 485/08- Lex 509194).

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można, zdaniem Sądu, mówić poza tym o zaistnieniu kolejnej przesłanki, od której zależy zaliczenie naruszenia prawa do rażących, to jest o wywołaniu wadliwą decyzją skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Jakkolwiek z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zamysł ustawodawcy ograniczenia możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych podlegających niniejszym rygorom oraz, by zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nie stwarzających inwestorom takich ułatwień, to w poprzedzającym wydanie przez Wójta Gminy w D. decyzji postępowaniu wnioskodawca nie musiał i nie korzystał z żadnych regulacji szczególnych przysługujących przy lokalizacji inwestycji celu publicznego, od których zależało wydanie korzystnego dla niego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza z jakikolwiek "przywilejów" wynikających z przepisów odrębnych (np. teren inwestycji nie był położony w obszarze chronionego krajobrazu, w którym dopuszczono tylko realizację inwestycji celu publicznego). Nadto z racji, że inwestycja została już zrealizowana i to na terenie własnej nieruchomości skarżącego, nie może zachodzić możliwość skorzystania przez niego z instytucji wywłaszczenia pod inwestycję celu publicznego, stosownie do art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Konkretnie więc, gdyby Wójt Gminy D. prawidłowo, zgodnie z wnioskiem skarżącego, prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zespołu elektrowni wiatrowych, niewątpliwie skarżący również uzyskałby pozytywną dla siebie decyzję, bowiem wg Sądu, przeszkody w tym zakresie nie istniały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze skupiając się na wykazaniu błędnego zakwalifikowania budowy elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego, pominęło całkowicie ocenę, czy stwierdzona wada decyzji odpowiada przedstawionym wyżej kryteriom "rażącego naruszenia prawa", a w konsekwencji zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.