Wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09

W operacie szacunkowym należałoby wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposb korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jeżeli strona kwestionuje dobr nieruchomości do porwnania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić dlaczego przyjął do porwnania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie zbywać zarzuty stwierdzeniem, że to on decyduje o doborze nieruchomości do porwnania.

Pisaliśmy o tym również:
W operacie szacunkowym należy wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie nieruchomości (II OSK 481/09)

 

Wyrok

 

z dnia 3 marca 2010 r.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

 

II OSK 481/09

 

1. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n.

2. W operacie szacunkowym należałoby wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie zbywać zarzuty stwierdzeniem, że to on decyduje o doborze nieruchomości do porównania.

3. Podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.

LEX nr 597629

597629

Dz.U.2010.102.651: art. 4 pkt 16; art. 156; art. 157

Dz.U.2000.98.1071: art. 80

 

 

Skład orzekający

 

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko.

Sędziowie NSA: Małgorzata Stahl, del. Zdzisław Kostka (spr.).

 

Sentencja

 

Dnia 3 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R.-S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 533/08 w sprawie ze skargi D. R.-S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości:

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz D. R.-S. i R. S. solidarnie kwotę 987 (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r. (II SA/Po 533/08), którym oddalono skargę D. R.-S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z (...) marca 2008 r. w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z (...) grudnia 2007 r. Wójt Gminy Komorniki, powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił skarżącym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w łącznej wysokości 59.184,89 zł. Na opłatę tę złożyły się opłata w wysokości 18.226,49 zł za sprzedaż działki nr (...) o powierzchni 712 m², opłata w wysokości 18.226,49 zł za sprzedaż działki nr (...) o powierzchni 712 m², opłata w wysokości 18.184,89 za sprzedaż działki nr (...) o powierzchni 708 m² oraz opłata w wysokości 4.607,82 zł za sprzedaż udziału w wysokości 2/6 części we własności działki nr (...) o powierzchni 540 m².

Uzasadniając decyzję Wójt stwierdził, że wskazane nieruchomości, stanowiące w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Komorniki z 27 czerwca 2002 r., część działki nr (...) o powierzchni 4.619 m², zostały po podziale sprzedane 21 lipca 2006 r. i 27 września 2006 r. oraz że na skutek uchwalenia tego planu miejscowego wzrosła ich wartość, gdyż w tym planie zostały one przeznaczone pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową, a w poprzednich były przeznaczone pod uprawy rolne. Wyjaśniono, że opłatę ustalono w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. Na tej podstawie ustalono, że przed uchwaleniem planu miejscowego działka nr (...) miała wartość 18.163,12 zł, działka nr (...) - 13.775,40 zł, działka nr (...) - 18.163,12 zł oraz działka nr (...) - 18.061,08 zł. Natomiast po uchwaleniu planu działki te miały wartość odpowiednio 78.918,08 zł, 59.853,60 zł, 78.918,08 zł oraz 78.474,72 zł. Stąd wzrost wartości ustalono na odpowiednio 60.745,96 zł, 46.078,20 zł, 60.754.96 oraz 60.413,64 zł, czyli razem 228.001,76 zł. Wskazano też, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 27 czerwca 2002 r., w § 35 tego planu, ustalono stawkę opłaty w wysokości 20% w przypadku przekazania przez właścicieli nieruchomości nieodpłatnie na rzecz gminy dróg wyznaczonych w planie oraz 30% w pozostałych przypadkach, przy czym zaznaczono, że w tej sprawie nieruchomości wyznaczonych pod drogi na rzecz gminy nie przekazana, więc obowiązuje stawka 30%.

W uzasadnieniu decyzji Wójt, odnosząc się do zarzutu skarżących, że upłynął termin, w którym można było ustalić opłatę, stwierdził, że plan miejscowy uchwalony 27 czerwca 2002 r. wszedł w życie w dniu 6 września 2002 r. w związku z czym roszczenie można było zgłaszać do 6 września 2007 r., co uczyniono, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z (...) lipca 2007 r. doręczono skarżącym 31 lipca 2007 r.

Z kolei odnosząc się do zarzutu, że w wycenie rzeczoznawca majątkowy uwzględnił nieruchomości o zbyt dużej powierzchni Wójt podniósł, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż priorytetem było znalezienie nieruchomości o takim samym przeznaczeniu i podobnych parametrach, a różnice wynikające z położenia i wielkości porównywanych nieruchomości skorygowano odpowiednimi współczynnikami. Z tego powodu Wójt uznał, że wycena została sporządzona prawidłowo. Podkreślono przy tym, że wycenę opracowano zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W odwołaniu od decyzji Wójta skarżący stwierdzili, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, w świetle art. 80 k.p.a., nie może stanowić dowodu przesądzającego w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości m.in. z tej przyczyny, że nieruchomości przyjęte do porównania są nieadekwatne do wycenianych nieruchomości ze względu na ich wielkość i położenie. Nie podzielili poglądu organu pierwszej instancji, który jedynie powołał się na stanowisko rzeczoznawcy majątkowego mówiące o skorygowaniu odpowiednimi współczynnikami różnic wynikających z położenia i wielkości porównywanych nieruchomości. Twierdzili, że organ winien był dokonać wszechstronnej oceny operatu szacunkowego. W szczególności podali, że wyceniana nieruchomość po uchwaleniu planu miejscowego miała 4.618 m² powierzchni, zaś w operacie do porównania przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości o znacznie większej powierzchni: od 75.863 m² do 10.005 m². Fakt ten - zdaniem skarżących - spowodował, ze znacznie zaniżono wartość nieruchomości przed zmianą planu w stosunku do wartości po zmianie planu. W związku z tym, jak twierdzili, różnica pomiędzy ceną minimalną i maksymalną jest zbyt wysoka i niedopuszczalna, wynosi bowiem od 0,10 do 33,98 zł/m². Ponadto zarzucili, że nie uwzględniono klas bonitacyjnych, błędnie zastosowano do wyceny gruntów rolnych jednostkę porównawczą 1 m², zamiast 1 ha, nie określono trendu czasowego dla nieruchomości rolnych, słabo zanalizowano rynek nieruchomości rolnych oraz niewłaściwie dobrano nieruchomości ze względu na ich położenie, uwzględniając nieruchomości spoza Komornik. Nadto podnieśli, iż porównywane nieruchomości różnią się od nieruchomości wycenianej pod względem zagospodarowania. Wskazali też, że działka o nr (...) stanowi drogę konieczną i mimo, iż w miejscowym planie została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to w dniu jej zbycia nie powinna być wyceniana jako działka o tej funkcji, gdyż jej faktyczne przeznaczenie nie uległo zmianie, nadal stanowi rolę - drogę konieczną. Skarżący wnieśli także, celem wykazania zasadności podniesionych zarzutów, o dopuszczenie dowodu z aktów notarialnych określonych przez nich działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z (...) marca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Komorniki z (...) grudnia 2007 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po podziale. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie rzeczoznawcy dla przyjętej metody i sposobu szacowania uznać należało za wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną. Operat szacunkowy, jak wskazano, sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu drugiej instancji rzeczoznawca dokonał właściwego podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Kolegium analizując sposób wnioskowania dokonany przez rzeczoznawcę uznało, że został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności. Stwierdzono, że nie dopatrzono się również uchybień procesowych. Stronom zapewniono bowiem czynny udział w postępowaniu, zawiadomiono o wszczęciu postępowania z dochowaniem 5-letniego okresu od obowiązywania zmiany planu i strony miały też możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym oraz zgłaszania ewentualnych uwag.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że były one już podnoszone przez stronę w toku postępowania i na wszystkie odpowiedział rzeczoznawca majątkowy, autor operatu szacunkowego. Organ odwoławczy zaznaczył, ze doboru nieruchomości rzeczoznawca dokonuje kierując się własnym uznaniem, wiedzą i przyjętymi standardami, uzasadniając równocześnie swój wybór oraz że przyjęte do porównania ceny transakcyjne nieruchomości nie muszą dotyczyć tej samej miejscowości. Stwierdził, że przepisy dopuszczają dobór cen nieruchomości z całego kraju, a nawet z zagranicy, zaś różnice dotyczące cech charakteryzujących poszczególne nieruchomości, w tym powierzchni, koryguje się zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów, odpowiednimi współczynnikami. Zdaniem Kolegium nieuwzględnienie w operacie klas bonitacyjnych i brak określenia trendu czasowego dla nieruchomości rolnych, przyjęcie jako jednostki porównawczej 1 m² oraz szacowanie części nieruchomości przeznaczonej pod drogę konieczną zostały wcześniej wyjaśnione przez rzeczoznawcę. Stąd w ocenie organu nie powinny budzić wątpliwości odwołujących.

W skardze do Sądu administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto podnieśli, iż organy administracji dopuściły się naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przedkładając operatu szacunkowego do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżący wskazali również, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego naruszono wszelkie wymogi dotyczące podobieństwa nieruchomości, a zwłaszcza art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli, że nie sposób uznać za podobne nieruchomości o cenie jednostkowej 0,10 zł/m² i 33,98 zł/m².

Skarżący zarzucili też, iż w operacie szacunkowym, określając wartość nieruchomości przed zmianą planu miejscowego, nie podano wymaganego prawem (art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami) stanu technicznego i użytkowego oraz stanu otoczenia nieruchomości, jako elementów rozstrzygających o wartości. Zdaniem skarżących rzeczoznawca błędnie uprościł opis nieruchomości przed uchwaleniem planu, stwierdzając, że była wówczas przeznaczona na cele rolne. Podnieśli, że skoro cele rolne to również cele ogrodnicze, warzywnicze, sadownicze i szkółkarskie, a nieruchomość ma 0,46 ha powierzchni, to wykluczona jest na niej wielkotowarowa produkcja polowa z obsługą wielkogabarytowych maszyn rolniczych i kombajnów. W takiej sytuacji uznać należało, że przed uchwaleniem nowego planu istniała możliwość realizacji zabudowy gospodarczej związanej z produkcją, a nawet zabudowa zagrodowa. Potwierdzeniem tego jest, jak podnieśli, zabudowa istniejąca w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Dlatego, zdaniem skarżących, uznać należy, że rzeczoznawca błędnie rozpoznał, zdiagnozował i opisał rynek nieruchomości tożsamych z wycenianą, co musiało skutkować uzyskaniem błędnego wyniku określenia wartości.

Odnosząc się do ustalenia w operacie szacunkowym wartości nieruchomości po uchwaleniu planu skarżący zarzucili błędne przyjęcie, że nieruchomości o cenach jednostkowych 21,40 zł/m² i 203,30 zł/m² są do siebie podobne. Ponadto zarzucili, że rzeczoznawca, a w konsekwencji organy obu instancji, pominął fakt, że drogi dojazdowe związane z obsługą komunikacyjną zajmują grunt o powierzchni 12% obszaru całej działki oraz że wedle planu miejscowego na zieleń ogrodową należy przeznaczyć przynajmniej 60% powierzchni działki.

Oceniając w tych okolicznościach zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, a przy załatwieniu sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą wydania decyzji przez organy administracji był operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 października 2007 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E. B. Z operatu tego wynika, że wartość działki nr (...) wzrosła w związku z uchwaleniem planu o kwotę 394.053,94 zł. Dalej Sąd ten wskazał, że wspomniany operat szacunkowy został opracowany na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z jego treści wynika, że zgodnie z § 50 powołanego rozporządzenia, rzeczoznawca przyjął stan nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie uchwały o zmianie planu, zaś wartość rynkową nieruchomości na dzień zbycia nieruchomości.

Następnie Sąd stwierdził, że wycenę wykonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, co jest zgodne z § 4 powołanego rozporządzenia. Wskazał, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi na cele rolne i nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe i działalność gospodarczą położone na terenie gminy Komorniki. Badaniem objął okres dwóch lat przed datą zbycia działek, których dotyczy sprawa. W procesie szacowania podano charakterystykę nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań z wyeksponowaniem ich cech rynkowych, w szczególności tych o których mowa w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie wskazano współczynniki korygujące i wagi przyjętych cech rynkowych porównywanych nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji procedurę wyceny przedmiotowych nieruchomości przeprowadzono zgodnie z przyjętymi założeniami. Jego zdaniem, pozytywna ocena operatu szacunkowego, przeprowadzona przez ograny orzekające w sprawie na podstawie art. 80 k.p.a. pod względem merytorycznym i formalnym nie budzi zastrzeżeń.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skarżących co do poprawności wyceny za nietrafne. W szczególności nie podzielił zastrzeżeń skarżących odnośnie doboru nieruchomości podobnych, skoro wskazane w operacie nieruchomości są do siebie podobne pod względem cech określonych w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do uwzględnienia różnic między nimi, m.in. co do wielkości powierzchni, zastosowano właściwe współczynniki korygujące.

W rezultacie, jak stwierdził, operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń co do poprawności metodologicznej, rzetelności sporządzenia i zgodności z obowiązującymi przepisami i w związku z tym nie budzi wątpliwości wyliczenie przez organy na jego podstawie wysokości opłaty planistycznej należnej Gminie Komorniki.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.

W skardze kasacyjnej skarżący podnieśli dwa zarzuty. Po pierwsze zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanym uznaniem bez właściwej i dogłębnej oceny za poprawnie i rzetelnie sporządzony operat szacunkowy, mimo że zawierał on błędy skutkujące nieprawidłowym ustaleniem przeznaczenia terenu przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nienależytym wyjaśnieniu czy organy administracji naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czego efektem było bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną m.in. stwierdzono, że skarżący nie kwestionują zasadności ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż fakt wzrostu wartości nieruchomości z tego powodu nie budzi ich wątpliwości. Skarżący wyjaśnili, że nie zgadzają się jednakże z wysokością ustalonej opłaty. Skarżący wskazali na znaczenie operatu szacunkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zarzucili, że w ich sprawie sporządzony operat szacunkowy nie został przez organy administracji właściwie oceniony. Zaznaczyli przy tym, że obowiązek dokonania właściwej oceny operatu szacunkowego wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dalej podnieśli zarzuty dotyczące tej oceny, które można streścić w czterech punktach.

Po pierwsze podnieśli, że w toku postępowania w sposób konkretny i fachowy zgłaszali zastrzeżenia i zarzuty, co do operatu szacunkowego, na które organy obu instancji, odwołując się do lakonicznych i autorytarnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, odpowiedziały w sposób ograniczający się do ogólnych stwierdzeń o prawidłowości sporządzonego operatu.

Po drugie zarzucili, że ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie poddały operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po trzecie twierdzili, że pominięto brak właściwego rozeznania możliwego sposobu zabudowy nieruchomości, których dotyczy sprawa, zabudową zagrodową przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który miał spowodować wzrost wartości nieruchomości, co spowodowywało zaniżenie wartości tych nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego.

Po czwarte wywiedli, że przyjęte do porównania nieruchomości nie były podobne do tych, których dotyczy sprawa.

W oparciu o takie zarzuty i ich uzasadnienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i prz
ekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

 

Uzasadnienie prawne

 

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zagadnienie sprowadza się do oceny operatu szacunkowego i w związku z tym prawidłowości dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Skarżący w skardze kasacyjnej nie kwestionują zasady ustalenia im opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (renty planistycznej). Potwierdzają przy tym, że na skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła wartość ich nieruchomości. Kwestionują jedynie wielkość tego wzrostu. Dosłownie w skardze kasacyjnej kwestionują wysokość ustalonej renty planistycznej, jednakże skoro nie kwestionują przyjętej stawki renty planistycznej (30% wzrostu wartości nieruchomości), to w istocie kwestionują wielkość wzrostu wartości nieruchomości, gdyż wysokość renty planistycznej jest wypadkową takiego wzrostu. W związku z tym zarzut naruszenia prawa materialnego jest nietrafny, gdyż poczynionych ustaleń faktycznych nie można kwestionować poprzez twierdzenie, że dokonano błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zresztą sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego też wskazuje, że w istocie chodzi o podważenie ustaleń faktycznych ("nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowane uznaniem (...) bez właściwej i dogłębnej oceny za poprawnie i rzetelnie sporządzony operat szacunkowy"). Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd administracyjny pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną, jest zobowiązany ocenić sposób zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. Jest w związku z tym zobowiązany ocenić także sposób zastosowania przepisów postępowania, które regulują dochodzenie przez organ administracji do ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie w związku ze sposobem przytoczenia podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniem chodzi konkretnie o ocenę zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podczas ustalania wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli - wobec znaczenia dla tego ustalenia operatu szacunkowego - przy ocenie tego operatu. W związku z tym należy wyjaśnić kilka ogólniejszych zagadnień związanych z tego rodzaju szczególnym dowodem w sprawach o ustalenie renty planistycznej.

Operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jednakże nie oznacza to, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe.

Mając te ogólniejsze wskazania na uwadze podzielić należy niektóre z twierdzeń skargi kasacyjnej, sprowadzające się do zarzutu, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił sposób zastosowania wskazanych przepisów przez organy administracji.

Sąd pierwszej instancji nie ocenił sposobu w jaki rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się na piśmie do zarzutów skarżących, w szczególności czy nie było konieczne wyjaśnienie podnoszonych przez nich wątpliwości poprzez przesłuchanie rzeczoznawcy w trybie art. 79 § 2 k.p.a. Istotne jest przy tym, że skarżący podnosili, że udzielona odpowiedź była lakoniczna i autorytarna. W aktach administracyjnych znajdują się dwa pisma rzeczoznawcy, jedno z 5 grudnia 2007 r. i drugie z 5 stycznia 2008 r. Ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie ocenili tych pism pod kątem przydatności dla wyjaśnienia wątpliwości podnoszonych przez skarżących. Bez takiej oceny nie sposób odeprzeć zarzutu, że odpowiedzi te były lakoniczne i autorytarne.

W szczególności zarzutu autorytarności nie sposób odeprzeć skoro w piśmie z 5 stycznia 2008 r. rzeczoznawca pisze, że "niedopuszczalnym jest narzucanie rzeczoznawcy przez stronę postępowania, które akty notarialne należy uwzględnić, a które nie." Rzeczywiście to rzeczoznawca, a nie strona postępowania decyduje o wyborze transakcji do porównania, jednakże nie zwalnia to go od uzasadnienia dokonanego wyboru. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W operacie szacunkowym należałoby zatem wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z przedłożonego w sprawie operatu można się natomiast dowiedzieć jedynie o tym, gdzie nieruchomości porównywalne są położone i jaką mają powierzchnię. Skoro więc skarżący kwestionowali dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien był wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie zbywać zarzuty skarżących stwierdzeniem, że to on decyduje o doborze nieruchomości do porównania.

Zauważyć też należy, że nie wszystkie zarzuty skarżących w zakresie doboru nieruchomości do porównania były oczywiście niezasadne. Oczywiście niezasadne było twierdzenie, że nieruchomości są do siebie niepodobne, gdyż ustalone wartości za m² bardzo od siebie odbiegają. W tym zakresie zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże zarzut nieuwzględnienia szczególnych warunków nieruchomości skarżących przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podnoszony fakt, że nieruchomość ta mogła być zabudowana zabudową zagrodową, co wpływało in plus na jej wartość) nie jest oczywiście nieuzasadniony, a nie został on rozważony. Rzeczoznawca mógłby, zaś wyjaśnić, czy istotnie taka była sytuacja faktyczna tej nieruchomości, czy miało to wpływ na jej wartość i czy, jeżeli miało wpływ, zostało to uwzględnione przy określaniu współczynników korygujących.

Zarzut skarżących, że nieruchomości nie były podobne, gdyż ustalone wartości za m² bardzo się różniły, mimo że niezasadny, nasuwa jednakże potrzebę wyjaśnienia zasadności przyjęcia transakcji, której dotyczy, do porównania. Jest tak, co prawda nie z powodu braku podobieństwa, ale możliwego niespełnienia kryterium określonego w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Rozwinięciem tego przepisu jest § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w którym stanowi się, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W związku z tym wobec takiego zarzutu organy administracji i następnie Sąd administracyjny pierwszej instancji winny były rozważyć, czy rzeczoznawca nie powinien wyjaśnić bliżej warunków transakcji, w której za nieruchomość rolną uzyskano cenę wynoszącą 10 groszy za m², w szczególności czy na przyjęcie w transakcji takiej ceny nie wpłynęły jakieś szczególne warunki w rozumieniu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Gdyby tak było, zgodnie z tym przepisem, transakcja ta nie mogłaby być przyjęta do porównania, co w rozpoznawanej sprawie spowodowałoby istotną zmianę in plus wartości nieruchomości skarżących przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zmniejszenie różnicy wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i w konsekwencji zmniejszenie renty planistycznej.

Podobnie powinien być rozważony zarzut znaczącej różnicy cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania dla ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego.

Jeżeli chodzi o zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie poddał operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie jest on zasadny z uwagi na ograniczenia dowodowe obowiązujące w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodzić się natomiast należy z tym, że skoro skarżący twierdzili, że organ administracji powinien był to uczynić, to Sąd pierwszej instancji powinien był odnieść się do tego twierdzenia, czego nie uczynił. Zauważyć jednakże należy, na co już zwrócono uwagę, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie zastępuje oceny tego operatu, jako dowodu przedłożonego w postępowaniu administracyjnym, dokonywanej przez organ administracji prowadzący to postępowanie.

Z tych wszystkich względów uznając wskazane podstawy skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wobec uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz wnoszących skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które to koszty złożyło się 100 zł tytułem opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, 750 zł tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, 120 zł tytułem wynagrodzenia adwokata za sporządzenie skargi kasacyjnej (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz 17 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z udzieleniem pełnomocnictwa (opłata skarbowa od pełnomocnictwa).