Wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08

Pojawienie się w czasie zawieszenia postępowania innej przyczyny zawieszenia niż ta, z powodu ktrej postępowanie zostało zawieszone stwarza nową sytuację procesową w tym zakresie, wymagającą stosownego zdefiniowania przez wydanie aktualizującego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Pisaliśmy o tym również:
Zawieszone postępowanie zostanie podjęte, gdy nie było przesłanki, z powodu której zostało ono zawieszone (I OSK 1385/08)

 

Wyrok

 

z dnia 24 września 2009 r.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

 

I OSK 1385/08

 

Organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że w rzeczywistości nie było przesłanki, z powodu której postępowanie zostało zawieszone.

ONSAiWSA 2011/1/9

707704

Dz.U.2000.98.1071: art. 97 § 2

 

1. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cech zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie posiada konieczność ustalenia wszystkich współuprawnionych do złożenia żądania w tym przedmiocie, t.j. osób które w dacie złożenia wniosku powinny wykazać się tytułami prawnymi do nieruchomości (w sytuacji spadkobierców - postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich jej właścicielach lub aktami poświadczenia dziedziczenia).

 

2. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. okoliczność, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się uprawnieniem do żądania zwrotu lub, że wniosek nie pochodzi od współuprawnionych (poprzednich współwłaścicieli lub spadkobierców) nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

 

3. Braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a.

4. Pojawienie się w czasie zawieszenia postępowania innej przyczyny zawieszenia niż ta, z powodu której postępowanie zostało zawieszone stwarza nową sytuację procesową w tym zakresie, wymagającą stosownego zdefiniowania przez wydanie aktualizującego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

LEX nr 595110

595110

Dz.U.2010.102.651: art. 136 ust. 3

Dz.U.2000.98.1071: art. 64 § 2; art. 97 § 1 pkt 4

 

 

Skład orzekający

 

Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (sprawozdawca).

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec, del. WSA Maria Werpachowska.

 

Sentencja

 

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie ze skargi Leszka K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2007 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

 

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2008 r. uchylający postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2007 r. w przedmiocie podjęcia zwieszonego postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

 

Starosta K. postanowieniem z dnia 16 czerwca 2005 r. działając na podstawie art. 100 § 2 i 3 K.p.a., podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr 424/3 i nr 424/4, położonej w K. przy ul. G. nr 13, wszczęte na wniosek Elżbiety S. z dnia 2 października 1996 r., działającej w imieniu Adama B., które zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 13 lutego 1997 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu spadkobierców Debory B., Maksymiliana vel Maksa vel Mojżesza Jakuba B., Henryka vel Chaima B., Fanny vel Feigli vel Franii z B. K., Zygmunta vel Samuela B. i Leona Łazarza B. W uzasadnieniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania Starosta K. wskazał, że ustalono jedynie następców prawnych po Maksymilianie B. Sąd Rejonowy dla K.-Ś. w K. postanowieniem z dnia 6 lutego 1998 r. stwierdził, że spadek po Maksymilianie B. nabyli: żona Adela B. i syn Adam B., a spadek po Adeli B. w całości nabył syn Adam B. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zwrócił uwagę, że w stosunku do pozostałych wymienionych wyżej poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie zostali ustaleni spadkobiercy, pomimo wielokrotnych wezwań do uzupełnienia braków. Organ administracji więc przyjął, że brak jest podstaw prawnych do dalszego utrzymywania zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, skoro w okresie od listopada 1997 r. do chwili podjęcia postanowienia strona, na której żądanie wszczęte zostało postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości, nie doręczyła wymaganych postanowień spadkowych, a także nie wykazała, że podjęła działania zmierzające do ustalenia przez sąd spadkobierców pozostałych poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, składając wniosek w tej sprawie do właściwego sądu.

 

Zażalenia Isabel B., Reginy B., Henry B. działających przez pełnomocnika Elżbietę S. zostało uwzględnione i Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty K. o podjęciu postępowania. Wojewoda Małopolski podniósł, że jako organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie wydania zaskarżonego orzeczenia I instancji. A zatem jeżeli w czasie pomiędzy wydaniem postanowienia w pierwszej instancji a rozpatrzeniem zażalenia ulegnie zmianie stan prawny lub faktyczny sprawy, to organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny i faktyczny. Kierując się tą zasadą Wojewoda Małopolski uwzględnił fakt, że w toku postępowania zażaleniowego Elżbieta S. wraz z pismami z dnia 20 grudnia 2005 r. oraz 22 czerwca 2006 r. przedstawiła dokumenty świadczące o tym, iż wnioskodawca Adam B. zmarł 22 października 2001 r., a ponadto że toczą się obecnie w sądach powszechnych postępowania mające na celu ustalenie spadkobierców Adama B. oraz Debory B., Rebeki vel Reginy B., Fredericka B., Dorothy B., Henryka vel Chaima B., Fanny vel Feigli vel Franii z B. K., Zygmunta vel Samuela B. i Leona Łazarza B.

 

Wojewoda Małopolski stwierdził, że skoro pomiędzy wydaniem przez Starostę K. postanowienia z dnia 16 czerwca 2005 r. a rozpoznaniem złożonego na nie zażalenia wystąpiły nowe okoliczności, należało orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

 

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2007 r. wniósł Leszek K. Wskazał, że Elżbieta S., występując jako rzekomy pełnomocnik byłych właścicieli kamienicy przy ul. G. nr 13 w K., próbuje doprowadzić do zwrotu kamienicy, posługując się kserokopiami pełnomocnictw. Ponadto podniósł, że Elżbieta S. przeciąga sprawę zwrotu nieruchomości, aby Gmina nie mogła rozporządzić przysługującym jej majątkiem i dokonać sprzedaży na rzecz skarżącego zaadaptowanej części strychu w kamienicy. Zarzucił również, że Wojewoda nie wziął pod uwagę opinii dyrektora Wydziału Skarbu Urzędu Miasta K. z dnia 13 maja 2003 r., stwierdzającej, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwy zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego, ani też nie uwzględnił faktu, że za połowę nieruchomości Ela B. otrzymała odszkodowanie na podstawie polsko-brytyjskiego układu indemnizacyjnego.

 

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. 460/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2007 r.

 

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podniósł, że obowiązkiem organu jest wskazanie dowodu, na którym opiera swoje twierdzenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie można było wyprowadzić co najwyżej twierdzenie, że wszczęto sprawy spadkowe. Natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń, jak się one zakończyły i czy w dalszym ciągu pozostają niezałatwione.

 

Sąd zwrócił uwagę, że istota sprawy tkwi jednak w innych kwestiach. Regulacja art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przesądza o tym, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, co oznacza, że wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli) bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że uprawnienie przysługuje łącznie wszystkim współwłaścicielom (lub ich spadkobiercom) i interes prawny mają łącznie wszyscy, wszyscy oni stanowią jedną i tę samą stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tylko łącznie wszyscy mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu. Podmioty te są stroną postępowania, a oprócz nich powinny w nim brać udział także te podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości przysługuje do niej tytuł prawnorzeczowy.

 

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy o zawieszeniu postępowania, jako tamujące normalny bieg postępowania, nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający. Wniosek strony musi odpowiadać pewnym minimalnym wymaganiom formalnym (art. 63 § 2 K.p.a.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadziła warunek, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodził od poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli bądź ich spadkobierców. Jeżeli organ ustali, że z wnioskiem o zwrot może wystąpić łącznie kilka podmiotów, a wniosek temu warunkowi nie odpowiada, powinien wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków w terminie 7 dni (art. 64 § 2 K.p.a.).

 

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 2 października 1996 r. i po 12 latach wnioskodawca nie jest w stanie wykazać następców prawnych poprzednich właścicieli ani też wykazać, że wszyscy oni występują z żądaniem zwrotu. Postępowanie jest zawieszone od dnia 13 lutego 1997 r. i nawet nie wiadomo, jaki jest stan spraw o stwierdzenie nabycia spadku. Taka sytuacja powoduje brak bezpieczeństwa prawnego i poczucia stabilności, nieruchomość wywłaszczona bowiem nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ten sposób można doprowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem nie będzie można przez całe lata podjąć działań innych niż te, które wynikają z decyzji o wywłaszczeniu (czasami pochodzącej sprzed kilkudziesięciu laty), bo organ będzie oczekiwał od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku co do tego, że to wszyscy właściciele domagają się zwrotu nieruchomości. Sąd podkreślił, że nie można roli wnioskodawcy zwrotu nieruchomości sprowadzić tylko do złożenia podania i zdania się na działania organu. Jak to powiedziano wyżej, prawo może nakładać na wnioskodawcę obowiązek spełnienia pewnych wymagań formalnych i w takim przypadku jak niniejszy stawia taki warunek, aby wniosek pochodził od wszystkich właścicieli.

 

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się jego uchylenia w całości.

 

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez ustalenie, że organ II instancji naruszył art. 64 § 2 K.p.a. wskutek przyjęcia, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić łącznie kilka podmiotów, a jeśli wniosek nie odpowiada temu warunkowi, organ powinien wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych w terminie 7 dni.

 

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości przewiduje szczegółowe wymagania formalne, natomiast nie zawiera takowych wymagań odnośnie do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stanowi ona jedynie, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy oraz art. 136 ust. 3 wymienionej ustawy nie przewidują żadnych dodatkowych, poza przewidzianymi w przepisie art. 63 § 2 K.p.a., wymagań formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Za błędne więc należy uznać stwierdzenie Sądu, że w przypadku gdy organ ustali, iż z wnioskiem o zwrot może wystąpić łącznie kilka podmiotów, a wniosek ten wymaganiu temu nie odpowiada, powinien on wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków w terminie 7 dni. Z brzmienia art. 64 § 2 K.p.a. wynika, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia tych braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że art. 64 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy z wnioskiem nie wystąpią wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości. Nie jest to bowiem brak formalny wniosku składanego przez stronę. Instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania bowiem związana jest z brakami co do treści podania, o których w niniejszej sprawie nie może być mowy. Powołując się na orzecznictwo, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie jest elementem formalnym wniosku o zwrot nieruchomości wykazanie następstwa prawnego po poprzednim właścicielu nieruchomości. Niewskazanie następstwa prawnego po właścicielu wywłaszczonej nieruchomości prowadzi do odmowy zwrotu nieruchomości, a nie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.

 

Uzasadnienie prawne

 

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

 

Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek ustalenia, że organ II instancji naruszył przepis art. 64 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że w sytuacji ustalenia przez organ administracji, iż z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić łącznie kilka podmiotów, a wniosek nie odpowiada temu wymaganiu, powinien on wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych w terminie 7 dni. Ten pogląd kasatora jest wprawdzie co do zasady (abstrakcyjnie) trafny, lecz w tej sprawie przeciwne błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, traktujące taki brak podmiotowy wniosku jako brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., nie powoduje, że samo rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonego wyroku narusza prawo.

 

Należy zgodzić się z wywodem Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym wyroku, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot (art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., cyt. dalej jako u.g.n.) stanowiła współwłasność, to żądanie jej zwrotu powinno pochodzić od wszystkich współwłaścicieli bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98, LEX nr 53398, oraz wyroki NSA wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dnia: 16 grudnia 1987 r. sygn. akt IV SA 642/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 19; 6 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2153/97, LEX nr 48677).

 

Problem prawny wyłaniający się na tle niniejszej sprawy dotyczy natomiast dwóch zagadnień proceduralnych, a mianowicie: czy złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez jednego ze współuprawnionych jest przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz czy śmierć wnioskodawcy, która nastąpiła w okresie zawieszenia postępowania dokonanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., może być podstawą do uchylenia postanowienia o podjęciu tak zawieszonego postępowania i dalszego utrzymywania stanu zawisłości sprawy wprowadzonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. bez wydania postanowienia o dalszym zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.

 

Mimo że kontrolą Sądu I instancji objęte było postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2007 r. uchylające postanowienie Starosty K. z dnia 16 czerwca 2005 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, to należy rozpocząć od przyczyn, dla których bieg postępowania administracyjnego został wstrzymany. Na wstępie zatem konieczne jest rozważenie, czy organ administracji ma obowiązek zawieszać z urzędu postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu, gdy w drodze postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po poprzednich właścicielach (współwłaścicielach) nieruchomości zostaną ustaleni wszyscy ich spadkobiercy (uprawnieni do żądania zwrotu), a więc czy okoliczność powyższa stanowi zagadnienie wstępne w takim postępowaniu.

 

Artykuł 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 11; G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112).

 

Tym samym, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki (dla załatwienia sprawy), ale powstanie takiego zagadnienia nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego.

 

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cech zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie posiada konieczność ustalenia wszystkich współuprawnionych do złożenia żądania w tym przedmiocie, tj. osób, które w dacie złożenia wniosku powinny wykazać się tytułami prawnymi do nieruchomości (w sytuacji spadkobierców - postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich jej właścicielach lub aktami poświadczenia dziedziczenia).

 

Jak wskazano na wstępie, z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy (współspadkobiercy) i z ich udziałem to postępowanie powinno się toczyć, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania.

 

W tym kontekście konieczne jest wskazanie, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy ul. G. nr 13 w K. został złożony w dniu 2 października 1996 r. przez Adama B. reprezentowanego przez Elżbietę S. Na ten dzień Adam B. nie legitymował się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr 424/3 i 424/4 (w tym nie przedstawił postanowienia spadkowego po byłym właścicielu tej nieruchomości). Potwierdzenie tego prawa do nieruchomości Adam B. uzyskał dopiero w toku postępowania o zwrot nieruchomości i po jego zawieszeniu, z chwilą przeprowadzenia postępowania stwierdzającego nabycie spadku po Maksymilianie i Adeli B. (postanowienie Sądu Rejonowego dla K.-Ś. z dnia 6 lutego 1998 r.).

 

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że konieczność ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku tytułów prawnych osób, które powinny złożyć, lecz nie złożyły wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest prejudykatem w postępowaniu o jej zwrot w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wniosku pochodzącego od podmiotu uprawnionego lub od wszystkich współuprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji kończącej postępowanie w takiej sprawie. Brak taki bowiem nie powinien być rozpatrywany w kontekście zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz w aspekcie wykazania legitymacji procesowej do wystąpienia z tym żądaniem (art. 28 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n.). Jeśli bowiem żądanie zwrotu mogą złożyć wyłącznie wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich aktualni spadkobiercy, oznacza to, że tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taką konieczność, a nie tylko możliwość, współwystępowania można określić jako legitymację procesową łączną, której brak nie uniemożliwia zakończenia sprawy przez wydanie decyzji.

 

Stanowisko wskazujące, że brak wniosku o zwrot nieruchomości pochodzącego od osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), nie podlega usunięciu w trybie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, zostało wyrażone zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie (poza wyrokami powołanymi wyżej, także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 736/08, LEX nr 477382 oraz wyroki NSA z dnia: 30 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 414/94, "Wokanda" 1995, nr 9, poz. 33; 11 sierpnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1034/94, niepubl.; 18 grudnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1063/94, niepubl. oraz G. Bieniek /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 440).

 

Uprawnia to do pierwszej konkluzji, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. okoliczność, że wniosek złożyła osoba nielegitymująca się uprawnieniem do żądania zwrotu lub że wniosek nie pochodzi od współuprawnionych (poprzednich współwłaścicieli lub spadkobierców), nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast niewykazanie się powyższym podmiotowym uprawnieniem, mimo stosownego pouczenia wnioskodawcy przez organ i udzielenia mu terminu na uzupełnienie braków wniosku przez jego podpisanie przez wszystkich współuprawnionych lub złożenie upoważnienia do występowania w imieniu i na rzecz pozostałych współuprawnionych bądź ich oświadczeń o zgodzie na zwrot nieruchomości albo postanowienia sądu powszechnego wydanego na podstawie art. 199 K.c. wyłącza możliwość wydania decyzji o uwzględnieniu żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (patrz też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1994 r. sygn. akt IV SA 878/93, niepubl. oraz Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, wyd. II, Zielona Góra 2000, tom II, s. 169).

 

Druga konkluzja to stwierdzenie, że braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania, o jakich mowa w art. 64 § 2 K.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego), następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 K.p.a.

 

Co do drugiego zagadnienia występującego w tej sprawie, tj. co do podjęcia postępowania, to wskazać trzeba, że stosownie do art. 97 § 2 K.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego można utrzymywać tylko do czasu ustąpienia przyczyny zawieszenia. Pojęcie ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania wymaga przy tym szerokiej interpretacji.

 

Przepis art. 97 § 2 K.p.a. ma co do istoty takie samo znaczenie (funkcję) jak analogiczne przepisy art. 128 P.p.s.a. i art. 180 K.p.c. Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania istnieje także wówczas, gdy okaże się, że nie istniała przesłanka, na podstawie której postępowanie zostało zawieszone (np. uchwała SN z dnia 25 lutego 1985 r. sygn. akt III CZP 86/84, OSNC 1985, nr 11, poz. 168). To stanowisko przyjmowane jest też w postępowaniu sądowoadministracyjnym na tle art. 128 P.p.s.a. (M. Niezgódka-Medek /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Kraków 2006, s. 292), a także co do art. 97 § 2 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1846/06, LEX nr 299547). Tak więc należy przyjąć, że organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka, z powodu której postępowanie zostało zawieszone, w rzeczywistości nie istniała.

 

W tym stanie rzeczy, skoro w rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia przed sądem powszechnym pełnego kręgu spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie mogła być zakwalifikowana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to błędne jest odmienne stanowisko Wojewody w tym względzie, uzasadniające uchylenie postanowienia Starosty o podjęciu zawieszonego postępowania koniecznością ustalenia kręgu tych spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy nie złożyli wniosku o zwrot tej nieruchomości ani po wszczęciu postępowania nie zgłosili żądania jej zwrotu lub nie złożyli oświadczenia o zgodzie na jej zwrot albo upoważnienia dla wnioskodawcy do występowania w ich imieniu i na ich rzecz w tej sprawie.

 

Natomiast odrębną kwestią jest okoliczność zgonu wnioskodawcy Adama B. po wszczęciu postępowania z jego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wpływ tej okoliczności na dalszy bieg postępowania w tej sprawie. Okoliczność ta nie mogła sama przez się wpłynąć bezpośrednio na zakwestionowanie prawidłowości postanowienia Starosty o podjęciu postępowania zawieszonego błędnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., aczkolwiek Wojewoda trafnie podniósł, że musiała być wzięta pod uwagę przy rozpoznawaniu zażalenia na to postanowienie. Wskazać trzeba, że każda spośród przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1-4 K.p.a. jest przesłanką samodzielną, odrębną, jako mająca inny reżim prawno-procesowy zarówno co do zawieszenia postępowania, jak i jego podjęcia; podjęcie zawieszonego postępowania jest ściśle związane z przyczyną, która była podstawą jego zawieszenia.

 

Pojawienie się w czasie zawieszenia postępowania innej przyczyny zawieszenia niż ta, z powodu której postępowanie zostało zawieszone, stwarza nową sytuację procesową w tym zakresie, wymagającą stosownego zdefiniowania przez wydanie aktualizującego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

 

Przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zupełnie inną przesłanką zawieszenia postępowania niż wskazana w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. ma zastosowanie, gdy w toku postępowania (po jego wszczęciu) następuje śmierć strony lub jednej ze stron tego postępowania, nie dotyczy ona natomiast sytuacji, gdy osoba uprawniona materialnoprawnie do występowania z określonym żądaniem zmarła przed jego zgłoszeniem do organu administracji. W takim więc zakresie nie jest także trafne stanowisko Wojewody Małopolskiego, że śmierć wnioskodawcy Adama B., który zmarł w dniu 22 października 2001 r., powoduje konieczność uchylenia postanowienia Starosty K. o podjęciu postępowania zawieszonego wskutek nieistniejącej przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bez jednoczesnego i wyraźnego wskazania w sentencji postanowienia na zaistniałą, po wszczęciu postępowania i w czasie jego zawieszenia z innej błędnej przyczyny, przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., uzasadniającą dalsze trwanie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu ustąpienia tej "nowej" przyczyny zawieszenia - śmierci wnioskodawcy Adama B. oraz ewentualnej śmierci jego spadkobierców.

 

Naczelny Sąd Administracyjny z powyższych przyczyn uznał, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2007 r., ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia o podjęciu postępowania administracyjnego zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. bez zakwestionowania tej przyczyny zawieszenia, zostało wydane z naruszeniem tego przepisu oraz przepisów art. 97 § 2 i art. 28 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., a także przepisu art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a.

 

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.