Wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 65/09

Usunięcie drzew obumarłych jak i zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych wymaga uzyskania zezwolenia, o ktrym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Pisaliśmy o tym również:
Usunięcie nawet obumarłego drzewa wymaga uzyskania zezwolenia (II OSK 65/09)

 

Wyrok

 

z dnia 19 stycznia 2010 r.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

 

II OSK 65/09

 

1. Usunięcie drzew obumarłych jak i zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.o.p.

2. Z art. 86 ust. 1 pkt 9 u.o.p. wynika, że drzewa obumarłe z punktu widzenia prawa nadal pozostają drzewami. U podstaw unormowania przewidującego wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa, bez rozróżnienia czy usunięto drzewo żywe, czy drzewo obumarłe, leży konieczność zapobieżenia nieodwracalnym skutkom działań posiadacza nieruchomości. Ocena, czy spełniona jest przesłanka określona w art. 86 ust.1 pkt 4 i 9 u.o.p., zwalniająca od opłaty, należy do organu administracyjnego, a nie do posiadacza nieruchomości.

3. Przepis art. 83 ust. 6 u.o.p. zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia a w katalogu tym nie zostały wymienione ani drzewa obumarłe, ani te, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Tym samym usunięcie drzew obumarłych, jak i zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.o.p.

4. Administracyjna kara pieniężna jest wymierzana w oderwaniu od stopnia szkodliwości dokonanego usunięcia i wartości przyrodniczej usuniętego suchego drzewa.

LEX nr 597752

597752

Dz.U.2009.151.1220: art. 83 ust. 1; art. 83 ust. 6; art. 86 ust. 1 pkt 9; art. 88 ust. 1

 

 

Skład orzekający

 

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.).

Sędziowie NSA: Leszek Leszczyński, del. Grażyna Radzicka.

 

Sentencja

 

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 434/08 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej;

oddala skargę kasacyjną.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygnatura akt II SA/Kr 434/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej jako: WSA) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej jako: SKO) z dnia (...) marca 2008 r., nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia:

I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części określającej wysokość odsetek za zwłokę jako odpowiadającą wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych;

II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; III. zasądził od SKO na rzecz skarżącego W. O. kwotę 1.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. Burmistrz Gminy Krzeszowice, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm. - dalej jako: u.o.p.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r., Nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2006 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007 r. (Monitor Polski z 2006 r., Nr 73, poz. 733) wymierzył W. O. karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia jednego drzewa w wysokości 148.251,60 zł wyliczonej zgodnie z załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji. W punkcie 2. decyzji organ orzekł, że zgodnie z art. 87 ust. 3 u.o.p. wpłata ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, natomiast w punkcie 3., że w razie nieterminowego uiszczenia kary, zgodnie z art. 87 ust. 4 u.o.p., będą pobierane odsetki za zwłokę w wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych w trybie określonym w przepisach postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 89 ust. 6 u.o.p.). Do decyzji dołączony został załącznik nr 1 w którym przedstawiono wyliczenie kary. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu. W dniu 3 września 2007 r. została przeprowadzona wizja terenowa z udziałem Straży Miejskiej i W. O. na działce nr 17 stanowiącej współwłasność małżeńską W. O. i Teresy O. W jej wyniku stwierdzono, że w południowo-wschodniej części nieruchomości zostało usunięte drzewo grab, a kłoda po usuniętym drzewie została ułożona obok miejsca w którym ono rosło. Ustalono, że usunięcia dokonał W. O. w dniu 3 września 2007 r. oraz, że nie posiadał na to zezwolenia (okoliczności te zostały potwierdzone przez W. O.). Jednocześnie dokonano pomiaru obwodu pnia usuniętego drzewa ustalając, że jego obwód na wysokości 130 cm wynosi 175 cm a drzewo ma powyżej 5 lat. W ocenie organu I instancji drzewo nie kwalifikowało się do zwolnienia z obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia na jego usunięcie na podstawie art. 83 ust. 6 u.o.p. Nadto organ zaznaczył, że przed wydaniem decyzji, stosownie do uwag zawartych przez SKO w decyzji uchylającej poprzednią decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, zapewniono stronie prawo do czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

 

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożył W. O., domagając się "umorzenia kary". Podniósł, że drzewo, które usunął, rosło "na brzegu", było nachylone i spróchniałe przez co stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia bawiących się w jego otoczeniu dzieci oraz przechodzących obok niego osób. Wyjaśnił, że nie wiedział o obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia na wycięcie drzewa, gdyż w przeciwnym razie podjąłby starania o jego uzyskanie. Nadto, wskazał - opisując swoją trudną sytuację materialną -, że wymierzona kara jest zbyt wysoka i jej zapłata stanowi zagrożenie egzystencji dla rodziny, której jest jedynym żywicielem.

 

SKO decyzją z dnia (...) marca 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał brzmienie przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 u.o.p. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r., wskazując na zasady ustalania wysokości kar oraz ich obligatoryjny charakter. Następnie konkludował, że odpowiedzialność za zniszczenie drzew lub krzewów będzie dotykać każdej osoby, która dopuści się usunięcia drzewa bez uprzedniego uzyskania wymaganego zezwolenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do odpowiedzialności karnoadministracyjnej wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a usunięciem drzew, przy czym nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia zakwalifikowanie drzewa do rozrośniętych, karłowatych, pochylonych, chorych, bądź wręcz obumarłych. Organ odwoławczy podał, że bezsporne pozostaje w sprawie, iż W. O. usunął osobiście drzewo grab bez wymaganego zezwolenia. Karę pieniężną ustalono w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, ustalonej na podstawie stawek o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 i 6 u.o.p. SKO podkreśliło - odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu -, że ustawodawca nie pozostawił organom orzekającym w sprawie swobody w ustaleniu rodzaju kary, czy jej wysokości, jak również możliwości jej miarkowania, czy też odstąpienia od nałożenia. Ustosunkowując się do wniosku o umorzenie, organ odwoławczy przedstawił regulację zawartą w art. 88 ust. 3, 4 i 6 u.o.p. stwierdzając, że przepisy te nie mogą mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem doszło do całkowitego usunięcia drzewa, a nie do jego uszkodzenia.

 

Skargę do WSA na decyzję SKO złożył W. O. Zarzucił organowi naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p. poprzez błędną interpretację przejawiającą się w przyjęciu, iż kara pieniężna winna zostać nałożona w przypadku usunięcia drzewa chorego i zagrażającego bezpieczeństwu ludzi, art. 87 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) poprzez nałożenie kary pieniężnej w oparciu o akt wykonawczy - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r., art. 31 ust. 3 w związku z art. 8 Konstytucji poprzez niezachowanie zasady proporcjonalności, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej za działania, które nie były społecznie niebezpieczne ani też nie zagrażały interesowi publicznemu ani prywatnemu, chroniły natomiast ten interes poprzez usunięcie zagrożenia wynikającego ze złego stanu usuniętego drzewa. Powołując się na art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, jak również uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Powołując się na art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 u.o.p. skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych oraz które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Skoro takie właśnie drzewo zostało usunięte, to w ocenie skarżącego brak było podstaw do nałożenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. tylko dlatego, że nie dysponował on stosownym zezwoleniem. Nadto skarżący podkreślił, że nawet gdyby przyjąć obowiązek uiszczenia opłaty w takiej sytuacji, to jej wysokość nie może pozostawać w oderwaniu od całokształtu przepisów konstruujących tę normę prawną, skoro w zaistniałej sytuacji nie można mówić o chęci uniknięcia jakiegokolwiek obowiązku fiskalnego. Wskazał, że zasygnalizowane wątpliwości interpretacyjne nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść obciążonego. Skarżący podniósł również, że orzeczona kara administracyjna jest daleko bardziej idąca aniżeli kary grzywny, czy środki karne majątkowe orzekane niejednokrotnie w postępowaniu karnym. Fakt ten, w ocenie skarżącego, ma istotne znaczenie, skoro procedura karna zapewnia szereg gwarancji dla uczestników postępowania, jak też uwzględnia sytuację, w jakiej znajduje się podmiot. Pozbawienie skarżącego możliwości powoływania się na okoliczności podmiotowe stanowi zatem zaprzeczenie gwarancji konstytucyjnych. Skarżący podkreślił przy tym, że taka możliwość, a nawet konieczność wynika wprost z norm konstytucyjnych, które na zasadzie art. 8 Konstytucji należy stosować bezpośrednio. Według skarżącego, wymierzona kara administracyjna narusza zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jego działanie ukierunkowane było na usunięcie zagrożenia ze strony obumierającego drzewa. Skarżący wskazał ponadto, że art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi podstawę prawną do uwzględnienia indywidualnej sytuacji podmiotu. Skarżący opisał ponownie swoją trudną sytuację majątkową i wskazał, że nałożona kara pieniężna wielokrotnie przekracza jego możliwości finansowe, wobec czego uiszczenie jej spowoduje konieczność wyzbycia się dóbr majątkowych i uniemożliwi leczenie żony. Skarżący podniósł ponadto, iż taka sytuacja pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony zdrowia i życia, zasadą adekwatności kary do czynu oraz podstawowymi zasadami współżycia społecznego. Odwołując się do argumentacji przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01 oraz glosy do wyroku autorstwa Jarosława Mikołajewicza (OSP z 2003 r., nr 2) skarżący stwierdził, że art. 88 u.o.p. nie spełnia standardów konstytucyjnych z uwagi na obowiązek statuowania kar, które stanowią środek ograniczania praw i wolności obywatelskich w drodze ustawy. Odesłanie ustalenia wymiaru kary do treści aktu podstawowego przeczy tej zasadzie, przy czym nie zmienia tego faktu ustanowienie w delegacji ustawowej stawek maksymalnych. Ze względu na to, że kara administracyjna stanowi represję, ma charakter punitywny i prewencyjny, proces jej nakładania, jak i jej wysokość mogą znaleźć podstawę jedynie w akcie rangi ustawowej. W konkluzji powyższych rozważań - w ocenie skarżącego - zasadne jest skierowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

 

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o oddalenie skargi w całości i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji podkreślając, że wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzewa przy spełnieniu przesłanek określonych w przepisach jest obowiązkiem organu, który nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, organ odwoławczy wskazał, że aktem prawnym mającym zastosowanie w sprawie jest u.o.p. oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Zatem oczekiwania skarżącego, by organ odwoławczy stosował bezpośrednio, zamiast wskazanych przepisów Konstytucję, czy też oceniał zgodność aktów normatywnych z ustawą zasadniczą, są bezpodstawne, skoro SKO nie ma kompetencji do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją, do czego umocowany jest jedynie Trybunał Konstytucyjny.

 

WSA w swoim wyroku wskazał, że choć w skardze zarzut dotyczący rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3. decyzji nie został sformułowany to dostrzeżona przez Sąd jego kwalifikowana wada skutkowała koniecznością stwierdzenia nieważności części decyzji w zakresie opisanym w punkcie I wyroku. Przepis art. 88 ust. 4 u.o.p., powołany w decyzji reguluje kwestię pobierania za zwłokę odsetek w wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych w razie nieterminowego uiszczania opłaty przewidzianej w art. 84 u.o.p. Zasady nieuiszczenia w terminie kary administracyjnej są natomiast uregulowane w art. 89 ust. 6 u.o.p. W tym przypadku więc ustawodawca nie ustala odsetek za zwłokę w wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych, a nie ma żadnych podstaw do stosowania regulacji dotyczącej opłat do kar. Określenie więc, że w wypadku zwłoki od kary pobierane będą odsetki w wysokości przewidzianej dla opłaty, pozbawione jest podstawy prawnej. W tej części więc, na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku WSA.

 

Nie stwierdził natomiast Sąd uchybień mogących uzasadniać konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu w pozostałej części. W szczególności zaś, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. WSA podkreślił, że przypadki, w których usunięcie drzewa nie wymaga zezwolenia wymienione są enumeratywnie w art. 83 ust. 6 u.o.p. Jest to katalog zamknięty, stanowiący listę wyjątków od zasady wprowadzającej obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Unormowania art. 86 ust. 1 pkt 1 - 13 u.o.p. nie określają więc okoliczności, w których zezwolenie nie jest wymagane, a normują sytuacje, w których nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w związku z uzyskaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Wynika to wprost z przepisów art. 84 ust. 1 - 3 u.o.p. Tak więc przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p., według którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, nie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie takich drzew. Zwolnienie takie nie wynika także z przepisu art. 86 ust. 1 pkt 9 u.o.p., w myśl którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Co się tyczy niedopuszczalności orzekania kary administracyjnej bez jej miarkowania oraz bez odwołania się zarówno do przepisu art. 86 u.o.p. jak i indywidualnej sytuacji podmiotów obciążonych obowiązkiem uiszczenia kary, to WSA wskazał, iż u.o.p. nie zawiera przepisów wyłączających bezprawność deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia a w sytuacjach określonych przez skarżącego jako zagrażające bezpieczeństwu, ustawa zwalnia jedynie, w przywołanym już przepisie art. 86 ust. 1 pkt 4, od pobrania opłaty za zezwolenie. Zdaniem WSA, kara administracyjna nie ma charakteru odszkodowawczego, ale jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, przy której wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to odpowiedzialność za działanie bez zezwolenia. WSA nie podzielił też wątpliwości skarżącego co do zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów u.o.p. i nie podzielił poglądu o możliwości odmowy stosowania przez organ administracji przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w ocenie organu niezgodnego z Konstytucją. Zdaniem WSA nie jest uzasadnione też twierdzenie, że przepis art. 88 ust. 1 u.o.p. nie spełnia "standardów konstytucyjnych" przez to, że odsyła do przepisów rangi podustawowej w zakresie ustalania wysokości kary. Wysokość kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia określa przepis art. 89 ust. 1 u.o.p. - jako trzykrotność opłaty.

 

To, że stawki opłat konkretyzowane są w akcie wykonawczym nie oznacza, że w akcie tym ustalana jest wysokość kar. Regulując wysokość kary ustawodawca może posługiwać się różnorodnymi metodami ich wyliczania i taką metodę zastosował w przepisie art. 89 ust. 1 u.o.p. Podkreślić przy tym trzeba, że maksymalne stawki opłat określa ustawa, a nie rozporządzenie. Zawarta zaś w ust. 4 art. 89 u.o.p. delegacja do konkretyzacji tych stawek opatrzona została odpowiednimi wskazaniami.

 

Wnoszący skargę kasacyjną W. O. podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku usunięcia drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, organ ma podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 88 ust. 1 u.o.p. w przypadku braku zezwolenia odpowiedniego organu;

2) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku usunięcia drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, organ ma podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 88 ust. 1 u.o.p. w przypadku braku zezwolenia odpowiedniego organu;

3) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 6 u.o.p. poprzez przyjęcie, że tylko w wymienionych w przepisie przypadkach nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia i organ może nie nałożyć kary pieniężnej;

4) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wysokość kary pieniężnej za usunięcie drzewa może zostać określona w oparciu o akt wykonawczy oraz poprzez przyjęcie, że wysokość kary administracyjnej ustalana jest w oderwaniu od stopnia szkodliwości dokonanego usunięcia na stan środowiska naturalnego i wartości przyrodniczej usuniętego drzewa.

 

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1)     uwzględnienie skargi kasacyjnej skarżącego i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu II oraz rozpoznanie skargi w powyższym zakresie, alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA;

2)     zasądzenie od SKO kosztów sądowych w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej jako: NSA), w tym kosztów zastępstwa procesowego, podwyższonych o kwotę podatku VAT.

 

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji dokonując analizy sprawy oparł się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów u.o.p. a tymczasem w przedmiotowej sprawie należy również wziąć pod uwagę systemową i celowościową wykładnię ww. przepisów. W opinii skarżącego wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, że skoro nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, to tym bardziej nie powinno się nakładać kary pieniężnej. W przeciwnym bowiem razie prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, w której usunięcie drzewa spełniającego ww. kryteria po uprzednim uzyskaniu zezwolenia nie byłoby obciążone obowiązkiem dokonania stosownej opłaty, natomiast usunięcie takiego drzewa bez zezwolenia, nawet w stanie wyższej konieczności (z jakim bez wątpienia mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia), skutkowałoby nałożeniem kary pieniężnej i to w wysokości trzykrotnie wyższej niż wyżej wspomniana opłata. W opinii skarżącego, celem istnienia i funkcjonowania ww. przepisów jest ochrona przyrody, w tym drzew, a właściwie wartości przyrodniczej jaką owe drzewa przedstawiają. Wnioski zaprezentowane przez Sąd I instancji sugerowałyby, że ratio legis ww. przepisów jest zupełnie inne, a mianowicie, że jest nim tylko ochrona przepisów i procedur administracyjnych, w dodatku rozumianych w bardzo wąski, restrykcyjny i literalny sposób, w oderwaniu od ich wykładni funkcjonalnej i roli, jaką powinny pełnić w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem skarżącego, dokonana przez Sąd wykładnia prowadzi do absurdalnych wniosków, gdyż zezwala na wymierzenie kary za wycięcie drzew niemających walorów przyrodniczych. Strona skarżąca wskazała, iż biorąc pod uwagę cel i funkcję przepisów u.o.p. należy uznać, że mamy w tym przypadku do czynienia właśnie z odpowiedzialnością odszkodowawczą. W opinii skarżącego warto również zaznaczyć, że w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego wysokość ewentualnej kary powinna być proporcjonalna do stopnia szkodliwości podjętych przez jednostkę działań.

 

Nie ulega wątpliwości, że usunięcie obumarłego drzewa spowodowało znikomy uszczerbek dla walorów przyrodniczych terenów, na których się znajdowało, dlatego też, w świetle wykładni celowościowej przepisów u.o.p., nakładanie kary pieniężnej za usunięcie takiego drzewa uznać należy za całkowicie bezzasadne. Co więcej, zdaniem skarżącego, nawet jeśli przyjąć, że nałożenie kary pieniężnej za usunięcie obumarłego drzewa stanowi delikt administracyjny i związane jest wyłącznie z naruszeniem norm prawa administracyjnego, a nie ze szkodą wyrządzoną środowisku, to wysokość takiej kary jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do dokonanego przewinienia. Takie pojmowanie kary pieniężnej należałoby uznać za sprzeczne z podstawowymi zasadami, jakimi rządzi się demokratyczne państwo prawne, w tym przede wszystkim z zasadą proporcjonalności nakładanych kar za niezgodne z przepisami prawa zachowanie. W opinii skarżącego warto zaznaczyć, że jest on jedynym żywicielem swojej rodziny składającej się z czterech osób, w tym dwójki nastoletnich dzieci. Ponadto, żona skarżącego ze względów zdrowotnych nie jest w stanie podjąć działalności zarobkowej. Konieczność zapłacenia tak wysokiej kary pieniężnej spowoduje drastyczne obniżenie warunków bytowych rodziny skarżącego, a wręcz skaże ją na życie w nędzy. Sąd I instancji nie podzielił również, według skarżącego, zaprezentowanych w skardze wątpliwości skarżącego co do zgodności omawianych regulacji z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto, ww. ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W opinii skarżącego nie można zgodzić się z poglądem WSA, że "kwestionowana regulacja dotycząca kar za usunięcie drzewa bez zezwolenia realizuje opisaną wyżej gwarancję konstytucyjną i czyni to, w ocenie Sądu, bez naruszenia zasady proporcjonalności". Jak już podnoszono w skardze do WSA, przyjęcie w przedmiotowej sprawie poglądu, jakoby działanie organu administracji publicznej służyło ochronie środowiska jest bezzasadne. Ponadto, zdaniem skarżącego należy wskazać, że wysokość nałożonej kary za wycięcie drzewa, które było obumarłe i w dodatku zagrażało życiu i zdrowiu wielu osób, jest zdecydowanie zbyt wysoka w stosunku do uszczerbku, jaki został wyrządzony środowisku naturalnemu. Niezależnie od powyższego, w opinii skarżącego, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, niedopuszczalne jest karanie zachowań, które zmierzają do ochrony wartości nadrzędnych, a więc zdrowia i życia ludzkiego.

 

Jak już podnoszono w skardze do WSA, zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co powoduje, że są również zobowiązane do uwzględniania w swojej działalności norm rangi najwyższej, czyli konstytucyjnej. Należy podkreślić, że art. 8 Konstytucji stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zdaniem skarżącego należy również odnieść się do kwestii regulowania stawek opłat a tym samym i wysokości kar za usunięcie drzew w akcie rangi podustawowej. Sąd I instancji stwierdził, że "to, że stawki opłat konkretyzowane są w akcie wykonawczym nie oznacza, że w akcie tym ustalana jest wysokość kar". Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem skarżącego to właśnie stawki ustalane w akcie podustawowym są czynnikiem decydującym o wysokości kary. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p., ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 - 6 u.o.p. Wynika z tego, że wysokość kary pieniężnej jest w sposób bezpośredni powiązana z wysokością opłat za usunięcie drzew i krzewów.

 

Na koniec strona skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych zdjęć usuniętego drzewa na okoliczność, że było ono obumarłe.

 

Uzasadnienie prawne

 

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

 

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

 

Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku usunięcia drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, organ ma podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 88 ust. 1 u.o.p. w przypadku braku zezwolenia odpowiedniego organu, jak również zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku usunięcia drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, organ ma podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 88 ust. 1 u.o.p., w przypadku braku zezwolenia odpowiedniego organu, NSA stwierdza, że są one bezpodstawne, z poniższych względów.

 

Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Powyższy przepis ustanawia ogólną zasadę ochrony zadrzewień, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w ust. 6 art. 83 u.o.p., który zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia.

 

W katalogu tym nie zostały wymienione ani drzewa obumarłe ani te, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Tym samym usunięcie drzew obumarłych jak i zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.o.p.

 

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 83 ust. 4 pkt 6 u.o.p.

Jak stanowi art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa. Prowadzi to do konkluzji, że obumarcie drzewa lub stwarzanie przez drzewo zagrożenia może co najwyżej stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów dokonuje oceny, czy podane we wniosku drzewo jest np. obumarłe i jakie są przyczyny obumarcia, jak też czy drzewo rokuje (bądź nie rokuje) szans na przeżycie oraz czy np. nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych i wobec tego, czy możliwe jest wydanie stosownego zezwolenia na jego usunięcie. W pewnych przypadkach organ może rozważyć celowość powstrzymania się z wydaniem zezwolenia do rozpoczęcia okresu wegetacyjnego roślin, kiedy będzie mógł dokonać takich ustaleń. A zatem, posiadacz nieruchomości nie posiada uprawnień do samodzielnej oceny żywotności drzew lub krzewów i samowolnego usunięcia drzew lub krzewów, które według jego oceny są obumarłe i nie rokują szans na przeżycie czy też zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych.

 

Za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną - art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Z przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika obowiązek nałożenia kary administracyjnej w przypadku usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., niezależnie od przyczyn samowolnego działania. Ustawa nie dopuszcza bowiem możliwości żadnego samowolnego działania posiadacza nieruchomości. Usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym, którego popełnienie zagrożone jest sankcją w postaci kary administracyjnej. Kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia tj. w przypadku zgodnego z prawem (za zgodą właściwego organu) usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew.

 

Z powyższych względów do kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 u.o.p., enumeratywnie wyliczający w punktach 1 - 13 sytuacje, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew. W szczególności w przypadku samowolnego usunięcia drzew nie znajdują zastosowania - powołane przez skarżącego - przepisy art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 u.o.p. Przepisy te wyraźnie stanowią, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie lub też zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Żaden zaś przepis u.o.p. nie przewiduje, a tym bardziej nie nakazuje stosowania przepisu art. 86 ust. 1 u.o.p. do kary administracyjnej wymierzanej w przypadku samowolnego usunięcia drzew. Przepisy art. 86 ust. 1 u.o.p. zwalniają od obowiązku uiszczenia opłaty a nie z obowiązku poniesienia kary za samowolne działanie. Przepisy art. art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy zwalniają zatem od opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie lub zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych i to z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, lecz nie zwalniają z konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Z tych przyczyn kwestia stanu drzewa (obumarcia czy stwarzanego przez nie niebezpieczeństwa) może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za usunięcie drzewa (art. 84 - art. 86 u.o.p.), ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej (art. 88 u.o.p.). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie uzyskał przed wycięciem przedmiotowego drzewa stosownego zezwolenia na jego usunięcie. W tym stanie rzeczy Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni przepisu art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 u.o.p. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.

Biorąc powyższą argumentację pod uwagę całkowicie bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku usunięcia drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, organ ma podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 88 ust. 1 u.o.p. w przypadku braku zezwolenia odpowiedniego organu, jak również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku usunięcia drzew które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, organ ma podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 88 ust. 1 u.o.p., w przypadku braku zezwolenia odpowiedniego organu.

 

Z powyższego wynika, że bezpodstawny jest również trzeci zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 6 u.o.p. poprzez przyjęcie, że tylko w wymienionych w przepisie przypadkach nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia i organ może nie nałożyć kary pieniężnej. NSA pragnie jeszcze raz powtórzyć, że stosownie do dyspozycji zawartej w art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, a wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w ustępie 6 artykułu 83 u.o.p. Należy z cała mocą podkreślić, że przepis ten zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia a w katalogu tym nie zostały wymienione ani drzewa obumarłe, ani te, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Tym samym usunięcie drzew obumarłych, jak i zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.o.p.

 

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wysokość kary administracyjnej ustalana jest w oderwaniu od stopnia szkodliwości dokonanego usunięcia na stan środowiska naturalnego i wartości przyrodniczej usuniętego drzewa. Sąd podniósł, iż wprawdzie art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy stanowi, że nie pobiera się opłat za usuwanie m.in. drzew, które obumarły lub nie rokują szans na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, jednakże z przepisu tego nie wynika, że usuwanie takich drzew bez zezwolenia nie jest deliktem administracyjnym i nie podlega pieniężnej karze administracyjnej (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 262). Zatem organy nie miały obowiązku powoływać np. biegłego dendrologa, ani prowadzić innych dowodów na okoliczność ustalenia stanu zdrowia i stwarzanego zagrożenia przez wycięte drzewo, skoro dla przyjęcia odpowiedzialności i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia nie ma znaczenia, że były one obumarłe, nie rokowały szans na przeżycie czy też zagrażały bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Powołane przepisy prawa jak również inne przepisy u.o.p. nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa z prywatnej nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, wykluczający jakąkolwiek uznaniowość organu w tej sprawie. W świetle jednoznacznie brzmiącego przepisu, wykluczone jest stosowanie analogii do innych przesłanek, co prawda zawartych w tej ustawie, regulujących jednak inne instytucje prawne służące ochronie przyrody. Powoływana zatem w skardze kasacyjnej okoliczność, że usunięte drzewo zagrażało bezpieczeństwu ludzi lub mieniu w istniejących obiektach budowlanych czy też było obumarłe, jak słusznie wskazywał Sąd I instancji, mogła mieć znaczenie jedynie w postępowaniu zmierzającym do wydania zezwolenia na jego usunięcie i ewentualnym zwolnieniu od opłaty na podstawie art. 86 u.o.p. Stosując wykładnię celowościową tych przepisów stwierdzić należy, że gdyby wolą ustawodawcy było rozciągnięcie przesłanek tego zwolnienia na administracyjne kary pieniężne za usunięcie drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia, wówczas przepisy regulujące tę karę zawierałyby stosowne odesłanie do tych przesłanek. Ponieważ, przepisy art. 88 - 89 u.o.p., regulujące kwestię wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za samowolne usunięcie drzewa nie zawierają takiego odesłania, przyjąć należy, że kara ta - wbrew twierdzeniom skarżących - ma charakter samoistny, nie powiązany zarówno z przesłankami wydania zezwolenia na usunięcie drzewa i ustalenia opłaty w tej sprawie, jak również z przesłankami stopnia szkodliwości dokonanego usunięcia i wartością przyrodniczą usuniętego suchego drzewa. NSA wskazuje, że administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia nie ma charakteru odszkodowawczego. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, przy której wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to odpowiedzialność za działanie bez zezwolenia (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 266 czy: Cezary Grzybowski, Odpowiedzialność z tytułu kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, Monitor Prawniczy z 2000 r., nr 6, s. 366).

 

NSA wskazuje ponadto, że nie ma podstaw do traktowania drzewa obumarłego, jako rzeczy niebędącej drzewem, a zatem w ogóle niepodlegającej regulacjom u.o.p. NSA przypomina, że faktycznie wątpliwości w tym zakresie pojawiły się pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085). W art. 47g ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., w okresie od 1 października 2001 r. do dnia 30 czerwca 2004 r., nie było regulacji zwalniającej od opłaty za usunięcie drzewa obumarłego. W obecnym stanie prawnym powrócono do rozwiązań zawartych uprzednio w art. 86d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Z art. 86 ust. 1 pkt 9 u.o.p. wynika, że drzewa obumarłe z punktu widzenia prawa nadal pozostają drzewami. Przypomnieć można, iż były w orzecznictwie artykułowane poglądy, iż usunięcie obumarłego drzewa nie jest deliktem administracyjnym (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt IV SA 1136/91, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 23 lipca 1998 r., sygn. akt II SA/Ka 1675/96, niepublikowany), ale były to orzeczenia odosobnione. Za takie są one uważane również w obecnym stanie prawnym (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 268). U podstaw unormowania przewidującego wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa, bez rozróżnienia czy usunięto drzewo żywe, czy drzewo obumarłe, leży konieczność zapobieżenia nieodwracalnym skutkom działań posiadacza nieruchomości. Ocena, czy spełniona jest przesłanka określona w art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 u.o.p., zwalniająca od opłaty, należy do organu administracyjnego, a nie do posiadacza nieruchomości (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1970/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie tylko więc literalne brzmienie przepisów Rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, ale również realizacja celu tej ustawy, jakim jest ochrona, a więc zachowanie składnika przyrody w postaci zadrzewień (art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.p.) upoważnia do takiego odczytania art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., według którego administracyjna kara pieniężna jest wymierzana w oderwaniu od stopnia szkodliwości dokonanego usunięcia i wartości przyrodniczej usuniętego suchego drzewa. Instytucja administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia nie tylko nie narusza zasady ochrony środowiska sformułowanej w art. 5 Konstytucji, ale stanowi jej ustawową realizację.

 

Także ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a więc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wysokość kary pieniężnej za usunięcie drzewa może zostać określona w oparciu o akt wykonawczy jest nieuzasadniony. NSA w pełni akceptuje stanowisko WSA i uznaje je za własne. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, nie jest uzasadnione twierdzenie, że przepis art. 88 ust. 1 u.o.p. nie spełnia "standardów konstytucyjnych" przez to, że odsyła do przepisów rangi podustawowej w zakresie ustalania wysokości kary. Wysokość kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia określa przepis art. 89 ust. 1 u.o.p. - jako trzykrotność opłaty. To, że stawki opłat konkretyzowane są w akcie wykonawczym nie oznacza, że w akcie tym ustalana jest wysokość kar. Regulując wysokość kary ustawodawca może posługiwać się różnorodnymi metodami ich wyliczania i taką metodę zastosował w przepisie art. 89 ust. 1 u.o.p. Podkreślić przy tym trzeba, że maksymalne stawki opłat określa ustawa, a nie rozporządzenie. Zawarta zaś w ust. 4 art. 89 u.o.p. delegacja do konkretyzacji tych stawek opatrzona została odpowiednimi wskazaniami. Takie stanowisko WSA, zdaniem NSA, świadczy - wbrew zarzutom strony skarżącej - o prawidłowej wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji.

 

Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu w celu należytego wyeksponowanie NSA okoliczności, że usunięte drzewo było obumarłe, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki:

1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości,

2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

 

Z przepisu tego wynika więc, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Jak trafnie wskazuje B. Dauter "przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości." (B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). Wskazać nadto należy, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu należy do kompetencji sądu instancji a nie sądu rozpatrującego środek zaskarżania. Biorąc powyższe pod uwagę, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Sąd I nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a spór pomiędzy stronami postępowania dotyczył przepisów prawa. Wnioskowany przez stronę skarżącą dowód nie jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, bo Sąd nie posiadał nie tylko istotnych, ale żadnych wątpliwości w sprawie. Wobec tego NSA oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej.

 

W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.