Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09.

Pisaliśmy o tym również:
Trzy lata na ostateczne ustalenie opłaty adiacenckiej

 

Wyrok

 

z dnia 11 stycznia 2010 r.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

 

I OPS 5/09

 

Upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.

 

 

Skład orzekający

 

 Przewodniczący: prezes NSA Janusz Trzciński.

 Sędziowie NSA: Jacek Chlebny (wspótsprawozdawca), Małgorzata Jaśkowska, Jan Kacprzak, Anna Łukaszewska-Macioch, Joanna Runge-Lissowska (sprawozdawca), Włodzimierz Ryms.

 

Sentencja

 

 Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Heleny K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. w sprawie ze skargi Heleny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. oddalił skargę Heleny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 października 2006 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

 Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

 

 Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 2 grudnia 2003 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w dzielnicy B. m.st. Warszawy, stanowiącej własność Heleny K. oraz małżonków Anny i Artura C, oznaczonej jako działki nr 16/1 i 16/2, na działki o nr 16/31, 16/32, 16/33, 16/34, 16/35, 16/36, 16/37, 16/38, 16/39, 16/40 i 16/41, a następnie zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2006 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wobec tego, że z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wynikało, iż na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 6 października 2006 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 17.761,50 zł, obciążając nią odpowiednio: Helenę K. kwotą 16.261,50 zł, a Annę i Artura C. kwotą 1.500 zł.

 

 Helena K. wniosła odwołanie od tej decyzji, podnosząc zarzuty dwukrotnego naliczenia opłaty adiacenckiej za działki nr 16/1 i 16/2 oraz nieważności decyzji o opłacie jako opartej na uchwale Rady Gminy Warszawa-B. z dnia 31 marca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, która to uchwała nie jest obowiązująca z tego względu, że nie została opublikowana w trybie przepisów o ogłaszaniu aktów prawa miejscowego. Zarzutów tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie uznało za słuszne i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia 30 listopada 2006 r. Wyjaśniło, że - jak wynika z akt sprawy - do wydzielenia działek objętych decyzją o opłacie, od nr 16/31 do nr 16/41, doszło na podstawie decyzji ostatecznej z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie podziału działek nr 16/1 i 16/2, wydzielonych już wcześniej z działki nr 16, której podział został zatwierdzony decyzją z dnia 26 marca 2003 r. Natomiast jeśli chodzi o uchwałę Rady Gminy Warszawa-B. z dnia 31 marca 2000 r., to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2001 r., nie pozbawiła mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego wydanych przed tą datą; powyższa uchwała zatem, jako obowiązująca, stanowiła prawidłową podstawę decyzji o ustaleniu opłaty.

 

 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Helena K. zarzuciła naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegające na tym, że decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej została wydana pomimo przekroczenia trzyletniego terminu, zakreślonego tym przepisem, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2006 r. została jej doręczona dnia 14 grudnia 2006 r. i z tym dniem stała się ostateczna, a nie z dniem 30 listopada 2006 r., tj. z datą sporządzenia.

 

 Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w terminie trzyletnim, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym dopuszcza on ustalenie opłaty adiacenckiej, powinna zostać wydana decyzja przez organ pierwszej instancji, a nie decyzja ostateczna. W sprawie nie budzi wątpliwości żadnej ze stron, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna dnia 10 grudnia 2003 r., a decyzja Prezydenta m.st. Warszawy ustalająca opłatę została wydana 6 października 2006 r., a więc przed upływem terminu wyznaczonego do ustalenia opłaty. Sąd Wojewódzki zwrócił jednocześnie uwagę, że data wydania decyzji przez organ odwoławczy i data jej ostateczności - co stanowi główny zarzut skargi - nie ma w sprawie znaczenia.

 

 Helena K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podnosząc, że ustalenie opłaty adiacenckiej nie nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu, ponieważ decyzja w tej sprawie nie tylko przed jego upływem powinna zostać wydana, ale musi być ostateczna.

 

 Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości prawne, czy termin trzyletni określony w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczający w czasie dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej, dotyczy tylko decyzji organu pierwszej instancji, i postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1798/07 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy datą ustalenia opłaty adiacenckiej, o jakiej mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, jest data wydania, wysłania czy doręczenia stronie zobowiązanej decyzji organu pierwszej instancji, czy decyzji ostatecznej w tym przedmiocie".

 

 W uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił, że art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. i z tą datą został zmieniony także art. 98, który w ust. 4 określał możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału; odsyłał on do odpowiedniego stosowania art. 145 ust. 2 tej ustawy, zakreślającego trzyletni termin ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zarówno w art. 98a ust. 1, jak i w art. 145 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. (z tym dniem został on znowelizowany), była i jest mowa o ustaleniu opłaty adiacenckiej. To przypomnienie jest konieczne, zdaniem składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, gdyż orzecznictwo sądowe sprzed 22 września 2004 r. w przedmiocie przedawnienia dotyczyło opłat adiacenckich z obu tytułów (podziału i budowy infrastruktury), albowiem odnosiło się do brzmienia art. 145 ust. 2 przed tą datą i stało na stanowisku, że termin trzyletni jest terminem z zakresu materialnego prawa administracyjnego, co oznacza, że przed jego upływem opłata powinna być ustalona decyzją ostateczną (np. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1684/99; z dnia 17 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Po 738/00; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA/Po 779/00; z dnia 9 września 2003 r. sygn. akt I SA 3451/01, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 205/03 czy wreszcie wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1023/05, przy czym ten ostatni wyrok dotyczył stanu prawnego w zakresie art. 145 ust. 2 sprzed 22 września 2004 r.). Jednakże obecnie prezentowane jest również odmienne stanowisko, uznające, że trzyletni termin określony w art. 98a ust. 1 dotyczy wydania decyzji w pierwszej instancji (wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 895/06; z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1404/06), oraz podobne stanowisko na tle art. 145 ust. 2 w brzmieniu obecnie obowiązującym, tj. po dniu 22 września 2004 r. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 161/07), ponieważ jeśli chodzi o ten przepis, nowela dokonała w nim merytorycznej zmiany, mówiąc o wydaniu decyzji "o ustaleniu opłaty", a nie jej "ustaleniu", jak poprzednio i jak to stanowi art. 98a ust. 1. Skład orzekający, podnosząc istotę różnicy pomiędzy ustalaniem publicznoprawnych należności pieniężnych w ustawowym terminie przez organ administracji jako kategorią materialnoprawną a wydaniem decyzji jako czynnością procesową, załatwiającą sprawę w danej instancji, wskazał na wątpliwości dotyczące rozumienia art. 98a ust. 1, który mówi o ustaleniu opłaty w terminie trzyletnim, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie.

 

 Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Heleny K. powstała, zdaniem składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, kolejna wątpliwość, a mianowicie czy w terminie, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej organu pierwszej instancji lub drugiej instancji powinna być doręczona stronie zobowiązanej, czy wysłana, czy też wydana w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., tj. sporządzona stosownie do istotnych wymagań tego przepisu.

 

 Konieczność wyjaśnienia tej kwestii wynika, jak stwierdził skład orzekający, z różnorodności regulacji prawnych, odmienności spraw administracyjnych, w których problem ten występuje, co powoduje, że prezentowane są różne stanowiska, zwłaszcza gdy chodzi o wykładnię pojęcia "wydanie decyzji", używanego w prawie materialnym i w przepisach o postępowaniu administracyjnym (uchwała NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00, wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05 i z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 135/05 oraz uchwały NSA: z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt I FPS 5/07; z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt I FPS 2/08 i z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt IIGSP 4/08). Zdaniem składu orzekającego, materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i związana z nim dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej przemawiają za przyjęciem, że w terminie, o którym mowa w tym przepisie, powinna być stronie doręczona decyzja o ustaleniu należności pieniężnej, wynikającej z opłaty adiacenckiej.

 

 Na podstawie art. 187 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów postanowił przejąć sprawę do rozpoznania.

 

Uzasadnienie prawne

 

 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

 

 Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

 

 W skardze kasacyjnej został postawiony jako jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa"). Błędna wykładnia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegała, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, na uznaniu, że termin, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy wydania decyzji w pierwszej instancji, natomiast nie wymaga on wydania przed jego upływem decyzji ostatecznej. Artykuł 98a ustawy dzieli się na różne jednostki redakcyjne, zawiera bowiem trzy ustępy. W podstawach skargi kasacyjnej wskazano art. 98a jako przepis, który został naruszony, mając jednak na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej należy uznać, że jej podstawą jest art. 98a ust. 1 ustawy.

 

 Przepis ten stanowi, że "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. (...) Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio." Ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a., istotna w sprawie jest norma zawarta w zdaniu trzecim ust. 1 art. 98a ustawy, gdyż zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni tego przepisu.

 

 Rozpoznanie sprawy pod kątem zarzutu skargi kasacyjnej wymaga rozważenia następujących kwestii, wynikających z tego przepisu: po pierwsze, określenia daty, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, i po drugie, czy został dotrzymany termin zakreślony tym przepisem.

 

 Ostateczne, jak wynika z art. 16 § 1 K.p.a., są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Termin na wniesienie odwołania określa art. 129 § 2 K.p.a. i stosownie do tego przepisu wynosi on 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia ustnie decyzji stronie. W świetle tych unormowań ostateczna jest decyzja, od której nie wniesiono odwołania i upłynął termin jego wniesienia albo która została wydana na skutek wniesionego odwołania. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została doręczona stronom postępowania, w rym wnoszącej skargę, dnia 8 grudnia 2003 r., w tej dacie bowiem podmioty te pokwitowały jej odbiór. Od tego dnia - dnia doręczenia - rozpoczął bieg 14-dniowy termin wniesienia odwołania, który upływał dnia 22 grudnia 2003 r. Z tym dniem zatem decyzja ta stała się ostateczna i od tej daty rozpoczynał bieg 3-letni termin, o którym mowa w art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy.

 

 W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "nie budzi wątpliwości żadnej ze stron postępowania, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2003 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 10 grudnia 2003 r." Istotnie, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja ta jest opatrzona informacją organu, który ją wydał, co do jej ostateczności z tym właśnie dniem. To stwierdzenie organu co do daty ostateczności decyzji zatwierdzającej podział było skutkiem oświadczeń złożonych przez strony tej decyzji co do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Jednakże takie oświadczenie stron jest prawnie bezskuteczne. Czternastodniowy termin bowiem, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., nie przestaje biec z tego powodu, a strona nie traci prawa do złożenia odwołania. Bez względu więc na to, czy strona zrzeknie się odwołania, decyzja organu I instancji staje się ostateczna z upływem czternastu dni od jej doręczenia, jeśli odwołanie nie zostanie wniesione. Od decyzji zatwierdzającej podział strony nie wniosły odwołania, a zatem stała się ona ostateczna z dniem 22 grudnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił kwestii ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, choć była ona istotna w sprawie z uwagi na to, że jest to początek biegu terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Nieodniesienie się przez Sąd do tego problemu spowodowało wadliwe ustalenie daty, od której rozpoczął bieg 3-letni termin ustalenia opłaty adiacenckiej.

 

 Jeśli chodzi o drugą kwestię mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. czy ustalenie opłaty nastąpiło w terminie określonym art. 98a ust. 1 ustawy, to ocenę w tym zakresie należy poprzedzić rozważeniem, czy przed jego upływem sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji organu I instancji, czy decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że termin, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy decyzji organu I instancji, z czym polemizuje skarga kasacyjna.

 Z poglądem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić.

 

 Artykuł 98a ustawy został dodany w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Przed tą datą do opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, z mocy art. 98 ust. 4 ustawy, miał odpowiednie zastosowanie art. 145 tej ustawy. Jego ust. 2, bo to ma w sprawie znaczenie, stanowił, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu do opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu jej podziału oznaczało, że ustalenie tej opłaty mogło nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W stanie prawnym obowiązującym przed 22 września 2004 r. i w orzecznictwie, i w doktrynie przyjmowany był pogląd, że przed upływem trzyletniego terminu powinna zapaść decyzja ostateczna, naliczająca opłatę adiacencką, w tym związaną ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu podziału (G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tom II, Zielona Góra 2000, s. 212)

 

 Ostateczność decyzji ustalającej opłatę adiacencką była wiązana z użytym w art. 145 ust. 2 ustawy sformułowaniem "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie". Ustalenie, tj. ostateczne naliczenie jej wysokości, powinno nastąpić z uwzględnieniem praw i obowiązków stron i organów wynikających z zasad postępowania: z jednej strony uzyskania przez organ prowadzący postępowanie operatu szacunkowego, ustalającego, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, z drugiej zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy i złożenia uwag i wniosków, także odwołania, a wówczas dokonania przez organ odwoławczy kontroli prawidłowości przeprowadzonego procesu i podjętego w jego wyniku rozstrzygnięcia. O ustaleniu opłaty adiacenckiej zatem można było mówić, gdy postępowanie administracyjne zakończyło się ostateczną decyzją naliczającą opłatę adiacencką.

 

 Pogląd o konieczności istnienia ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką uzasadniany był także tym, że tylko taka decyzja stanowiła podstawę wykonania przez stronę nałożonego na nią obowiązku uiszczenia należności pieniężnej o charakterze publicznoprawnym, gdyż taki charakter ma ta opłata, oraz dawała możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niepodporządkowania się temu obowiązkowi.

 

 U podstaw stanowiska, że w terminie, który zakreślał art. 145 ust. 2 ustawy (przed jego zmianą), powinna być wydana decyzja ostateczna, leżało to, że postępowanie administracyjne jest prowadzone w określonym celu, ma się ono bowiem zakończyć przyznaniem określonego prawa lub nałożeniem obowiązku. Kodeks postępowania administracyjnego mówi przecież o załatwieniu sprawy co do jej istoty, a takie załatwienie sprawy ma miejsce wówczas, gdy decyzja, jaka jest w sprawie wymagana, ma walor ostateczności. Postępowanie administracyjne nie jest przecież celem samym w sobie, ale jego założeniem jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia, które będzie mogło być wykonane.

 

 Termin, do którego upływu miało nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, to termin prawa materialnego. Taki charakter terminu oznacza, że po jego upływie nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego on dotyczy. Upływ terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2 ustawy, w brzmieniu sprzed 22 września 2004 r., powodował, że nie mogło już nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Przepis ten zatem rozumiano tak, że jeżeli w terminie do trzech lat nie nastąpiło ustalenie opłaty adiacenckiej, to po tym terminie organ nie mógł już naliczyć tej opłaty.

 

 Artykuł 98a ust. 1 ustawy, który obowiązuje od 22 września 2004 r., zawiera taką samą regulację jak art. 145 ust. 2 tej ustawy przed nowelizacją, który miał zastosowanie do opłat adiacenckich związanych z podziałem nieruchomości. Skoro art. 145 ust. 2 ustawy, stanowiący o ustaleniu opłaty, był rozumiany tak, że przed upływem terminu w nim zakreślonego powinno nastąpić naliczenie opłaty decyzją ostateczną, to nie ma żadnego uzasadnienia, aby identyczna regulacja przyjęta w art. 98a ust. 1 tej ustawy była rozumiana inaczej. Mając zatem na względzie brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy należy uznać, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której w nim mowa, powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie.

 

 Za takim stanowiskiem przemawiają także dodatkowe argumenty.

 Po pierwsze, na skutek wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej z dnia 28 listopada 2003 r. kwestia przedawnienia opłaty adiacenckiej w ustawie o gospodarce nieruchomościami została uregulowana odrębnie co do opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (dodany art. 98a) oraz co do opłaty z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej lub korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 w nowym brzmieniu), przy czym art. 98a ust. 1 stanowi, że "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (...)", natomiast w art. 145 ust. 2 mowa jest o tym, że "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Tak zróżnicowane określenie przedawnienia opłaty adiacenckiej w art. 98a i art. 145 ustawy wyraźnie wskazuje na zamiar ustawodawcy co do nadania tym przepisom innej treści. Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca, mimo posługiwania się różnymi sformułowaniami w tej samej ustawie, zamierza nadać im taką samą treść. Jeżeli w orzecznictwie sądowym, ale także w piśmiennictwie, przyjmowano, że określenie "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat" oznacza, iż w terminie 3 lat ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną, to sens zmian dokonanych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. polega na tym, że przedawnienie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości zostało uregulowane tak, jak to wynikało z art. 145 ustawy przed jego nowelizacją, natomiast inaczej uregulowano przedawnienie opłaty adiacenckiej z tytułu podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo korzystania z wybudowanej drogi w art. 145 ustawy, któremu zostało nadane inne brzmienie.

 

 Rozstrzygając zagadnienie prawne dotyczące przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy w aktualnie obowiązującym brzmieniu, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 wyjaśnił, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że istotna zmiana art. 145 w zakresie przedawnienia opłaty adiacenckiej polega na tym, że w terminie 3 lat ma być wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez właściwy organ, którym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a więc organ pierwszej instancji.

 

 Po drugie, zróżnicowanie przepisów regulujących przedawnienie opłat adiacenckich w zależności od tego, czy są to opłaty z tytułu podziału nieruchomości, czy opłaty z tytułu podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej albo korzystania z wybudowanej drogi, ma swoje uzasadnienie. Jakkolwiek w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że opłaty adiacenckie mają rekompensować częściowo koszty działania gminy wywołującego wzrost wartości nieruchomości, poniesione przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego (R. Cymerman, C. Kowalczyk, T. Telega: Opłaty adiacenckie. Procedura ustalania i wycena nieruchomości, Olsztyn 2005), oraz że opłaty te należą do dopłat, tj. danin publicznych, stanowiących formę partycypacji użytkowników w kosztach inwestycji publicznych (B. Brzeziński, M. Matuszewski, A. Olesińska: Prawo finansów publicznych, Toruń 2000, s. 211 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK19/06), to jednak należy mieć na uwadze istotne różnice między opłatą adiacencką z tytułu podziału nieruchomości a opłatą adiacencką z tytułu podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej albo korzystania z wybudowanej drogi. W przypadku podziału nieruchomości na wniosek właściciela (a tylko w takim przypadku może powstać obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej) podział nieruchomości, którego skutkiem może być wzrost wartości nieruchomości, następuje na jego koszt. Wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą. Natomiast w przypadku stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo korzystania z wybudowanej drogi źródłem wzrostu wartości nieruchomości, która to wartość jest podstawą do określenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, jest poniesienie kosztów na budowę infrastruktury technicznej albo drogi (stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi). Opłata adiacencka z tego tytułu jest formą uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 ustawy), przez co rozumie się budowę drogi oraz przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegąjących zwrotowi (art. 143 ustawy). Tak więc istota opłaty adiacenckiej z tego tytułu polega na tym, że właściciel nieruchomości ma obowiązek partycypowania w kosztach budowy infrastruktury technicznej, jeżeli może korzystać z tych urządzeń i jeżeli na skutek tego wzrosła wartość jego nieruchomości. Istotne jest przy tym to, że wzrost wartości nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 4 ustawy), co oznacza, że wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku może mieć pokrycie w nakładach, jakie poniósł właściciel nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

 

 Te różnice między opłatą adiacencka, o której mowa w art. 98a ustawy, a opłatą adiacencka, o której mowa w art. 145 ustawy, prowadzą do wniosku, że ustawodawca z tego powodu zróżnicował przepisy dotyczące przedawnienia tych opłat. W przypadku opłaty, o której mowa w art. 98a ustawy, mającej charakter w pełni daninowy, związany z uzyskaniem korzyści na skutek samego podziału nieruchomości, przyjęto co do przedawnienia bardziej rygorystyczne dla gminy rozwiązanie, polegające na tym, że w terminie 3 lat od podziału opłata musi być ostatecznie ustalona. Natomiast w przypadku opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ustawy, przyjęto rozwiązanie co do przedawnienia, że w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi ma być wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

 

 Za przyjętym stanowiskiem przemawia również sama długość okresu, ustalona przepisem art. 98a ustawy. Ustawodawca dał organowi administracji trzy lata na ostateczne załatwienie sprawy w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem. Taki okres na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie został uznany za wystarczający już przez Trybunał Konstytucyjny. Mając na uwadze istotę opłaty adiacenckiej związanej z podziałem, należy stwierdzić, że w normalnym toku postępowania, przy zachowaniu zasad ogólnych K.p.a., okres ten jest zupełnie wystarczający na ustalenie opłaty.

 

 Istotą bowiem opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności (obrót nieruchomościami, zmiany cen itd.), ustalenie zaś, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, wynika wprost z akt sprawy o podział nieruchomości. W takiej sytuacji nie ma żadnej przeszkody, aby gdy tylko decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wszcząć postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydaje ten sam organ - wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 96 ust. 1, art. 98a ust. 1). Organ ten zatem posiada wszelką dokumentację konieczną do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty, a w postępowaniu tym ma uzyskać tylko ocenę rzeczoznawcy co do wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. Trzyletni termin zakreślony w art. 98a ust. 1 ustawy jest, jak się wydaje, wystarczający do zakończenia sprawy nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli organ nie będzie wyczekiwał do ostatniej chwili, lecz - mając rozeznanie na rynku nieruchomości i wiedząc o podziale nieruchomości - rozpocznie postępowanie, gdy tylko decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Przy tym, mimo że w art. 98a ustawy użyto określenia, iż organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata).

 

 Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.

 

 W związku z powyższym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że dla zachowania terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy wystarczy wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, należy uznać za błędne. Jednakże mimo że Wojewódzki Sąd zarówno nietrafnie określił w sprawie początek biegu terminu, o którym mówi art. 98a ust. 1, jak i wadliwie uznał, iż chodzi o decyzję organu I instancji, to oddalenie skargi Heleny K. w rezultacie nie naruszało przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości bowiem stała się ostateczna dnia 22 grudnia 2003 r., a zatem trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy, upływał w tej sprawie 22 grudnia 2006 r. Ostateczna decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej - zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie - została skarżącej Helenie K. doręczona dnia 14 grudnia 2006 r., dlatego też ostateczne ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia.

 

 W tym stanie rzeczy zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafny, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej.

 

 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.