Planowanie modernizacji oświetlenia miejsc i dróg publicznych, racjonalizacji zużycia energii oraz promocja energooszczędnych rozwiązań to zadania gmin wynikające z ustawy Prawo energetyczne. NIK wykazała, że choć w latach 2018-2020 kontrolowane w województwie dolnośląskim jednostki samorządu terytorialnego wywiązywały się z tych obowiązków, to nie zawsze legalnie, rzetelnie i gospodarnie. Z naruszeniem prawa lub zasad należytego zarządzania finansami publicznymi wydały niemal 14 mln zł, czyli ok. 60% skontrolowanych wydatków na modernizację oświetlenia przestrzeni publicznej.

W związku z wynikami kontroli w Urzędzie Miejskim w Kowarach, NIK skierowała zawiadomienia do Urzędu Skarbowego i Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. W pierwszym przypadku chodzi o podejrzenie popełnienia przestępstwa skarbowego – nieujęcie w ewidencji księgowej punktów świetlnych wartych 2 mln 815 tys. zł. Zawiadomienie do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych dotyczy z kolei 30 umów na świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej na potrzeby oświetlenia ulicznego. Zostały zawarte z wykonawcą wybranym z pominięciem trybu wynikającego z przepisów dotyczących zamówień publicznych.

Wśród działań sprzecznych z ustawą o finansach publicznych, NIK wskazuje zawarcie przez trzy gminy wieloletnich umów z przedsiębiorstwami energetycznymi na zagęszczenie lub rozbudowę sieci oświetlenia drogowego i usługi serwisowe. Strzelin i Jedlina-Zdrój wydały na ten cel co najmniej 1 mln 800 tys. zł, choć zgodnie z zawartymi umowami, nie miały żadnych praw do nowych punktów oświetleniowych. Stały się one własnością przedsiębiorstw, które je zainstalowały, tym samym zwiększając wartość ich majątków. Kolejną tego typu umowę, która ma być zrealizowana do 2023 r., zawarła gmina Malczyce. Tam wartość zamówionych urządzeń oświetleniowych wraz z instalacją oszacowano na niemal pół miliona złotych.

Żadna z ośmiu objętych kontrolą gmin nie opracowała planu zaopatrzenia energetycznego w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, a tylko dwie z nich miały aktualne założenia do takiego planu. To oznacza, że inwestycje, także te dotyczące oświetlenia miejsc i dróg publicznych, podejmowane były doraźnie.

Co prawda skontrolowane przez NIK gminy prowadziły działania zmierzające do racjonalizacji zużycia energii elektrycznej, co przełożyło się na znaczny spadek kosztów jej zakupu do oświetlenia zewnętrznego – z 3 mln zł do 1,9 mln zł (ok. 37%) - nie przeprowadzono tam jednak analiz czy audytów, na podstawie których można było ocenić czy zakładany dla danego przedsięwzięcia ostateczny efekt energetyczny został osiągnięty.

NIK kontrolowała działania niewielkich gmin (do 20 tys. mieszkańców) w okresie od stycznia 2018 r. do połowy 2021 r.: Oleśnicy, Strzelina, Malczyc, Jedliny-Zdroju, Kowar, Wlenia, Gryfowa Śląskiego i Mirska.

 

Koszty i efekty

Zgodnie z Prawem energetycznym finansowanie przez gminy oświetlenia miejsc i dróg publicznych obejmuje utrzymanie (w tym opłaty za pobór energii) i modernizację istniejących punktów świetlnych oraz budowę nowych.

W badanym okresie osiem kontrolowanych gmin wydało na te cele w sumie ok. 23 mln zł. Największe koszty pochłonęły: instalacja nowych punktów świetlnych - niemal 8 mln 300 tys. zł oraz zakup energii elektrycznej potrzebnej do oświetlenia miejsc publicznych - około 5 mln 900 tys. zł.

W latach 2018-2020 poziom wydatków na budowę nowych punktów świetlnych wzrósł aż o ponad 91%, a na zakup energii elektrycznej o niemal 4%. Zmniejszyły się natomiast, i to o ponad 63%, nakłady na modernizację punktów świetlnych, a o 19% na ich konserwację.

Czytaj też: Prąd drożeje, gminy szukają rozwiązań, także prawnych >

Spośród skontrolowanych gmin tylko Oleśnica sfinansowała inwestycje dotyczące oświetlenia miejsc i dróg publicznych ze środków własnych. Gmina Jedlina-Zdrój, jako jedyna skorzystała natomiast ze środków Unii Europejskiej, a dofinansowanie m.in. budowy 156 nowych punktów świetlnych wyniosło w tym przypadku 85%. Pozostałe gminy nie ubiegały się o takie wsparcie, tłumacząc to przede wszystkim brakiem środków na wkład własny z uwagi na realizację innych projektów.

Głównym argumentem za modernizacją oświetlenia przestrzeni publicznej jest możliwość redukcji wydatków, które w przypadku samego tylko oświetlenia drogowego stanowią od 30% do nawet 50% całkowitych wydatków gminy na energię elektryczną. Jednak, choć w kontrolowanych jednostkach samorządu terytorialnego zdawano sobie sprawę z energooszczędności technologii LED i spodziewanych w związku z tym niższych kosztów oświetlenia przestrzeni publicznej, to o skali inwestycji decydowały możliwości finansowe gmin.

W sumie liczba punktów świetlnych wzrosła w badanym okresie z ok. 11 tys. do prawie 13 tys. (ok. 20%), a liczba opraw oświetleniowych wykonanych w technologii LED z ponad 1,5 tys. do niemal 8 tys., czyli o ponad 406%. Najczęściej inwestowano w oświetlenie dróg.

Modernizacja oświetlenia przełożyła się na spadek kosztów zakupu energii elektrycznej do oświetlenia zewnętrznego. W badanym okresie zużycie energii np. w gminie Kowary spadło o 68,5%, a wydatki na ten cel o 62,5% - z prawie 132 tys. zł do ok. 50 tys. zł. W Strzelinie w 2015 r. wydatki na zakup energii elektrycznej i jej dystrybucję wyniosły 738 tys. zł, a w 2017 r., po przeprowadzonej modernizacji urządzeń oświetleniowych, spadły o ponad połowę - do ok. 310 tys. zł i to mimo wyższej stawki za 1 kWh.

Żadna z kontrolowanych gmin, która modernizowała oświetlenie miejsc publicznych, nie przeprowadziła jednak audytów energetycznych zrealizowanych zadań, co oznacza, że nie sprawdziła, czy zakładany dla danego przedsięwzięcia ostateczny efekt energetyczny został osiągnięty.

 

NIK ma także zastrzeżenia do nadzorowania przez gminy stanu technicznego infrastruktury oświetleniowej. Kontrolerzy Izby poddali oględzinom ponad 1300 punktów świetlnych, a nieprawidłowości stwierdzili w przypadku 97. Chodziło m.in. o zdewastowane latarnie czy korozję słupów energetycznych. W przypadku Gryfowa Śląskiego NIK zawiadomiła burmistrza o niebezpiecznie odchylonych dwóch słupach energetycznych na miejskim rynku, co bezpośrednio zagrażało życiu lub zdrowiu mieszkańców. Nieprawidłowości usunięto jeszcze w trakcie kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości

W latach 2018-2020 kontrolowane gminy przeprowadziły w sumie 80 postępowań przetargowych na zadania związane z oświetleniem miejsc i dróg publicznych. NIK zbadała pięć z nich dotyczących wyboru lub zmiany dostawcy energii elektrycznej, do których nie ma zastrzeżeń oraz 11 postępowań w sprawie budowy, modernizacji lub utrzymania punktów świetlnych. W siedmiu z nich, przeprowadzonych w sześciu gminach, kontrolerzy Izby wykryli nieprawidłowości dotyczące m.in. naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych.

W przypadku Urzędu Miejskiego w Kowarach NIK złożyła zawiadomienie do Urzędu Skarbowego w sprawie naruszenia przez burmistrza ustawy o rachunkowości i Kodeksu karnego skarbowego.  Chodzi o nieujęcie w ewidencji księgowej punktów świetlnych wartych 2 mln 815 tys. zł.  Z kolei sprawa 30 umów dotyczących świadczenia usług dystrybucji energii elektrycznej na potrzeby oświetlenia ulicznego w Kowarach trafiła do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych.

Kolejne zawiadomienie do Urzędu Skarbowego dotyczy nieprawidłowości w Urzędzie Gminy i Miasta Gryfów Śląski. Tam również chodzi o niewpisanie do ewidencji księgowej środków trwałych - 412 opraw i 239 słupów oświetleniowych oraz dwóch lamp solarnych.

Inna nieprawidłowość dotyczyła zawarcia przez trzy gminy umów na instalację nowych punktów świetlnych, które stały się własnością montujących je przedsiębiorstw energetycznych. W efekcie poniesione przez dwie gminy wydatki w wysokości co najmniej 1 mln 800 tys. zł zwiększyły wartość majątku tych przedsiębiorstw. Trzecia gmina wydała na taki cel ok. pół miliona złotych.

W czterech gminach dopuszczono natomiast do nierzetelnej realizacji umów i ponoszenia nieuzasadnionych wydatków w wysokości ponad 2 mln 300 tys. zł. Kontrolerzy NIK ujawnili także m.in., że dwie gminy zawarły umowy bez przeprowadzenia postępowań przetargowych, a w budżetach trzech gmin nie zabezpieczono środków finansowych na realizację zadań związanych z budową i modernizacją oświetlenia.

Kontrola NIK pokazała także, że w żadnej z ośmiu badanych gmin nie opracowano projektów planu zaopatrzenia energetycznego w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Tylko dwie gminy – Oleśnica i Jedlina-Zdrój - posiadały, choć zaktualizowane po terminie, założenia do takiego planu. Cztery kolejne - Mirsk, Wleń, Gryfów Śląski i Malczyce w ogóle nie przygotowały takich założeń, a dwie – Strzelin i Kowary nie aktualizowały ich przez 15 lat, choć taka aktualizacja powinna być przeprowadzana co najmniej raz na 3 lata. W konsekwencji decyzje dotyczące oświetlenia miejsc publicznych, dróg i ulic, w tym ich modernizacji były podejmowane w gminach doraźnie, w zależności od potrzeb. Dotyczyło to także jednostek samorządu terytorialnego nieobjętych kontrolą. Niemal połowa ze 169 gmin województwa dolnośląskiego nie opracowała w ogóle założeń do planów zaopatrzenia energetycznego, a prawie 30% ich nie zaktualizowało.

Z kolei dwie skontrolowane gminy, choć przygotowały założenia do planu zaopatrzenia energetycznego, to nie analizowały ich zgodności z planami rozwoju lokalnych przedsiębiorstw energetycznych, co zdaniem NIK było nierzetelne. W efekcie obie gminy prowadziły roboty budowlano-montażowe w tym samym czasie i w tym samym miejscu, co przedsiębiorstwa energetyczne, czego skutkiem były opóźnienia w realizacji gminnych inwestycji.

Gminy tłumaczyły brak projektów planu zaopatrzenia energetycznego tym, że Prawo energetyczne nie przewiduje ani szczególnego trybu postępowania, ani tym bardziej sankcji w przypadku niesporządzenia projektów, czy opóźnień w ich przygotowaniu.  Podawano też inne przyczyny – gminy twierdziły, że potrzeby mieszkańców zaspokajały plany przedsiębiorstw energetycznych, a sporządzenie własnych jest kosztowne i stanowi duże obciążenie dla pracowników urzędów.

Zdaniem Izby potwierdza to nieskuteczność rozwiązań przewidzianych w Prawie energetycznym, na co NIK wskazywała już po kontroli „Lokalne bezpieczeństwo energetyczne” przeprowadzonej w 2019 r. I dlatego Izba ponownie złożyła wniosek w tej sprawie - do Ministra Klimatu i Środowiska.

 

Wnioski pokontrolne

Minister Klimatu i Środowiska

Wykorzystanie wyników niniejszej kontroli w ramach analizy efektywności założeń i planów, o których mowa w art. 19-20 ustawy Prawo energetyczne, jako instrumentów realizacji polityki energetycznej państwa, m.in. z uwzględnieniem wniosków NIK sformułowanych w informacji o wynikach kontroli P/19/014 – „Lokalne bezpieczeństwo energetyczne”.

Organy wykonawcze gmin:

  • Planowanie oświetlenia miejsc publicznych, dróg i ulic, w tym w ramach opracowywania projektów gminnych założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, o których mowa w art. 19 ustawy Prawo energetyczne, z uwzględnieniem racjonalizacji zużycia energii elektrycznej.
  • Zapewnienie systemu monitorowania i oceny planów rozwoju przedsiębiorstw energetycznych w aspekcie ich zgodności z gminnymi założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe.
  • Przeprowadzanie analiz, audytów lub innych pomiarów w celu weryfikacji osiągnięcia zakładanych efektów energetycznych realizowanych inwestycji dotyczących infrastruktury oświetleniowej.
  • Ponoszenie wydatków wyłącznie na infrastrukturę oświetleniową, do której gmina posiada tytuł prawny.