Wprowadzenie kontraktu terytorialnego oraz inne zmiany w systemie zarządzania rozwojem w Polsce

W Ministerstwie Rozwoju Regionalnego przygotowano projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw, który wychodzi na przeciw działaniom podejmowanym w celu usprawnienia systemu zarządzania rozwojem w Polsce.

Poszczególne rozwiązania wprowadzane w nowelizacji ustawy wynikają z decyzji Rady Ministrów, w tym w szczególności z przyjętej 13 lipca 2010 r. Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020. Regiony, miasta, obszary wiejskie (KSRR). KSRR jest pierwszą z dziewięciu tzw. strategii zintegrowanych, zarysowuje kierunki zmian systemowych oraz przekształceń instytucjonalnych mających na celu zwiększenie efektywności i skuteczności polityki regionalnej oraz innych polityk publicznych wpływających na procesy rozwojowe w układach terytorialnych.

Proponowane w projekcie ustawy zmiany dotyczą uporządkowania systemu instytucjonalnego oraz usystematyzowania działań strategicznych podejmowanych zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym, przez podmioty uczestniczące w zarządzaniu procesami rozwoju kraju, w tym zaangażowane we wdrażanie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Ustawa wprowadza regulacje mające na celu określenie zasad, mechanizmów współpracy oraz koordynacji działań podejmowanych przez Radę Ministrów na poziomie krajowym z działaniami podejmowanymi przez samorząd terytorialny na poziomie regionu, co ma być odpowiedzią na potrzebę zapewnienia efektywnej koordynacji do osiągania wyznaczonych celów strategicznych i operacyjnych na poziomie krajowym i regionalnym, przy uwzględnieniu interesów różnych podmiotów.

Nowy system zarządzania rozwojem zakłada współistnienie różnego typu dokumentów strategicznych. Podstawowymi są długo- i średniookresowa strategia rozwoju kraju oraz realizujące ją inne strategie rozwoju odnoszące się do obszarów i dziedzin wskazanych w strategii średniookresowej. Wprowadzenie dodatkowej kategorii dokumentów, tzw. „polityk wieloletnich”, ma wypełnić lukę, jaka powstała w systemie dokumentów strategicznych, między strategiami odnoszącymi się do obszarów rozwojowych wskazanych w średniookresowej strategii rozwoju kraju a programami wprowadzającymi szczegółowe rozwiązania.

Polityki mają stanowić narzędzie dla ministrów właściwych ułatwiające koordynację działań w zakresie ich właściwości. Zapewnieniu spójności programowania strategicznego służyć będzie objęcie polityk wieloletnich – tak, jak ma to miejsce w przypadku strategii i programów - obowiązkiem opiniowania pod kątem zgodności z celami rozwojowymi wskazanymi w średniookresowej strategii rozwoju kraju.

W tworzonym systemie zarządzania rozwojem istotny nacisk położono na funkcjonalne podejście do terytorium, co oznacza takie adresowanie interwencji publicznych, by uwzględniały one specyficzne uwarunkowania terytorialne.

Najważniejszym instrumentem uzgadniania wspólnych celów wyznaczonych w stosunku do określonego terytorium oraz koordynacji podejmowanych zarówno przez rząd jak i samorząd działań prorozwojowych jest – wskazany w KSRR - kontrakt terytorialny. Wprowadzany do ustawy kontrakt terytorialny to zmiana dotychczasowej – opartej na kontrakcie wojewódzkim - filozofii uzgadniania działań rozwojowych państwo-region. Kontrakt terytorialny nie jest umową przekazującą środki finansowe, a jedynie umową wskazującą uzgodnione cele rozwojowe, sposoby ich osiągania, źródła finansowania (krajowe środki publiczne, środki unijne, środki jednostek samorządu terytorialnego – nie tylko wojewódzkie, ale również powiatów, gmin), warunki, w jakich możliwa jest realizacja działań rozwojowych w regionie (np. działania na poziomie krajowym). Tak zdefiniowany kontrakt terytorialny powinien obejmować działania realizowane na poziomie krajowym (przez poszczególne resorty wskazane w kontrakcie terytorialnym) oraz na poziomie regionalnym (działania, które realizują różne jednostki samorządu terytorialnego – województwo, powiat, gmina).

Wprowadzane rozwiązanie ma ułatwić właściwe określanie potencjałów terytorialnych i ustalanie zadań w realizacji celów polityki regionalnej w postaci umowy, której stroną są różne podmioty publiczne - nie tylko rząd i samorząd wojewódzki, jak to miało miejsce w przypadku kontraktu wojewódzkiego.

Kolejnym rozwiązaniem ułatwiającym koordynację i zwiększającym efektywność realizacji działań rozwojowych jest ramowy zintegrowany program regionalny (RZPR). RZPR określa, w jaki sposób na poziomie regionalnym koordynowane i integrowane będą działania realizowane przez różne podmioty publiczne na rzecz danego regionu w ramach różnych instrumentów. RZPR nie jest de facto program w rozumieniu ustawy (ani programem operacyjnym, ani rozwoju). RZPR ma określać obszary, w których konieczna jest interwencja, oczekiwane rezultaty i instrumenty, które są niezbędne do realizacji tej interwencji, środki finansowe i źródła finansowania działań, zasady koordynacji działań realizowanych w ramach wskazanych instrumentów (programów), podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań (np. różne jednostki samorządu terytorialnego). O ile kontrakt terytorialny odnosi się do działań na poziomie krajowym i regionalnym mających wpływ na określone kontraktem terytorium, o tyle RZPR odnosi się do działań podejmowanych na poziomie regionalnym.

Zdaniem autorów projektu, skuteczne i efektywne prowadzenie polityki rozwoju wymaga wzmocnienia wymiaru strategicznego polityki rozwoju między innymi przez utworzenie zinstytucjonalizowanej przestrzeni dla wymiany informacji, wiedzy i doświadczeń. Będzie ona miejscem stałej dyskusji strategicznej, pozwalającej na określenie optymalnych ram dla interwencji publicznych w ramach polityki spójności UE, polityki regionalnej i polityk sektorowych ukierunkowanych terytorialnie, składających się na politykę rozwoju, oraz skutecznych sposobów ich działania w zmieniających się warunkach wewnętrznych i zewnętrznych. W ramach systemu wsparcia myślenia strategicznego, tworzone są organy opiniodawczo – doradcze: Krajowe Forum Terytorialne (KFT) – na poziomie krajowym (przy ministrze właściwym ds. rozwoju regionalnego) oraz jego odpowiedniki na poziomie regionalnym (przy zarządach województw)- Regionalne Fora Terytorialne (RFT). KFT stanowi forum umożliwiające wymianę doświadczeń i dobrych praktyk między wszystkimi aktorami gry o rozwój na poziomie krajowym. Natomiast celem funkcjonowania RFT jest ustanowienie stałej płaszczyzny współdziałania i koordynacji procesów związanych z realizacją polityki rozwoju województwa, z udziałem odpowiedzialnych za jej prowadzenie organów samorządu województwa, oraz głównych podmiotów uczestniczących w realizacji tej polityki. Działalność KFT stymuluje i kształtuje strategiczne myślenie o rozwoju na poziomie krajowym, zaś działalność RFT na poziomie regionalnym. Zarówno KFT, jak i RFT służą zwiększeniu efektywności w procesie przestrzennego planowania oraz realizacji zadań publicznych.

Projektodawcy wskazują na obecny brak systemowych rozwiązań związanych z monitorowaniem efektów prowadzonej polityki rozwoju. O ile na poziomie krajowym wskazano w ustawie ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, jako podmiot odpowiedzialny za monitorowanie i ocenę rozwoju kraju w ujęciu regionalnym i przestrzennym, o tyle na poziomie regionalnym nie wskazano podmiotu odpowiedzialnego za realizację tego typu zadań. W efekcie na poziomie regionalnym gromadzone są oraz przetwarzane dane i informacje w różnych, niezależnych od siebie układach, co powoduje brak możliwości dokonywania porównań w układzie regionalnym. Utrudnia to wykonywanie zadań nałożonych na ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. Stworzenie systemu monitorowania polityki rozwoju wraz z jednolitym systemem gromadzenia danych statystycznych i raportów strategicznych pozwoli na stworzenie jednolitego systemu raportowania strategicznego zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym. System ten powinien zapewniać dopływ aktualnych informacji o charakterze strategicznym, a w efekcie zasilać dyskusję strategiczną prowadzoną w ramach KFT i RFT. System monitorowania ma określać rodzaje danych i informacji niezbędnych dla badania zmian w przestrzeni wynikających z realizowanych interwencji publicznych (wskazanych w strategiach i programach), określać obowiązki poszczególnych podmiotów (ministrów właściwych; jednostek samorządu terytorialnego) – dostarczanie informacji/sprawozdań wg standardów określonych przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. System monitorowania na poziomie krajowym dostarczał będzie danych/informacji niezbędnych dla przygotowywania raportów o rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym kraju (co 3 lata). Zgodnie z KSRR, Krajowe Obserwatorium Terytorialne, wespół z tworzonymi przez samorządy województw Regionalnymi Obserwatoriami Terytorialnymi stanowi podstawę zintegrowanego systemu monitorowania i ewaluacji polityk rozwojowych mających wpływ terytorialny.

System ten powinien umożliwić analizę interwencji publicznych poprzez ustanawianie standardów, prace analityczne oraz wymianę informacji między podmiotami zaangażowanymi w realizację polityki rozwoju, jak również poprzez współpracę z instytucjami prowadzącymi działalność badawczą, edukacyjną i informacyjną w obszarze zarządzania rozwojem. Zadaniem Krajowego Obserwatorium Terytorialnego będzie w szczególności monitorowanie rozwoju społeczno-gospodarczego, regionalnego i przestrzennego kraju oraz monitoring i przeprowadzanie ewaluacji dokumentów strategicznych realizowanych na poziomie krajowym. Krajowe Obserwatorium Terytorialne będzie przedkładać wnioski i rekomendacje służące poprawie efektywności i skuteczności realizacji polityki rozwoju Krajowemu Forum Terytorialnemu oraz Komitetowi Koordynacyjnemu do spraw Polityki Rozwoju. Krajowe Obserwatorium Terytorialne będzie opracowywało również jednolite standardy związane z gromadzeniem określonych danych i informacji oraz ich zakresem. Będzie to stanowiło podstawę metodologiczną dla działań Regionalnych Obserwatoriów Terytorialnych. Na poziomie regionalnym, obserwatorium będzie monitorowało rozwój społeczno-gospodarczy i przestrzenny na poziomie regionu oraz monitorowało i prowadziło ewaluację interwencji podejmowanych na poziomie regionu.

Wprowadzenie rozwiązań z zakresu zarządzania rozwojem takich jak kontrakt terytorialny, Ramowe Zintegrowane Programy Rozwoju, czy też system monitorowania procesów rozwojowych pozwoli na uspójnienie działań podejmowanych tak na poziomie krajowych, jak i regionalnym. W konsekwencji planowane i realizowane interwencje publiczne w regionach będą lepiej ukierunkowane i bardziej efektywne. Proponowane rozwiązania będą wspomagały więc procesy decyzyjne, dzięki dostarczaniu rekomendacji w zakresie modyfikacji podejmowanych interwencji ukierunkowanych terytorialnie. Tworzyć również będą sieci współpracy i wymiany informacji między instytucjami działającymi na rzecz rozwoju na szczeblu krajowym i regionalnym. W konsekwencji wprowadzane rozwiązania powinny wprowadzać warunki instytucjonalne i regulacyjne niezbędne dla właściwego ukierunkowania rozwoju w regionach, będą wiec pozytywnie wpływać na rozwój regionów.

Projekt został przekazany do konsultacji społecznych.

Źródło: www.mrr.gov.pl, stan z dnia 15 września 2011 r.