Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
Artykuł porusza m. in. problem wyższego od przeciętnego stopnia staranności wymaganej od osoby, która z uwagi na wykonywane obowiązki może potencjalnie zostać pociągnięta do odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W przypadku odpo-wiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych brak winy z uwagi na okoliczności wskazane w art. 19 ust. 2 zdanie drugie ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za narusze-nie dyscypliny finansów publicznych należy ustalać przy uwzględnieniu wyższego stopnia sta-ranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za gospodarkę finansami publicznymi, nieza-leżnie od stopnia i zakresu czynności podejmowanych wobec finansów publicznych (np. kie-rownik jednostki sektora finansów publicznych, upoważniony pracownik, osoba otrzymująca dotację).
Wina jest podstawą odpowiedzialności za czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych[1] jednoznacznie statuuje zasadę winy jako koniecznego elementu definicji czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych.
Stosownie do postanowień art. 19 ust. 1 ustawy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Norma ta koresponduje z zasadą wyrażoną w art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[2], zgodnie z którą odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia[3]. Jednocześnie zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć, mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
Jak widać z powyższego, wina jest podstawą odpowiedzialności za czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych i to ona powoduje, że określone działanie uzyskuje miano naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
W orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej (GKO) z 20.01.2014 r.[4] zwrócono uwagę na podstawowe znaczenie winy jako warunku odpowiedzialności. Skład orzekający stwierdził, że brak możliwości jednoznacznego ustalenia winy uwalnia od odpowiedzialności nawet wówczas, gdy od strony formalnej zostały wypełnione przesłanki czynu zdefiniowanego ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
1. Teorie winy
Etymologicznie pojęcie „wina” w języku polskim koresponduje ze słowem „winien”, a więc łączy się z oceną zachowania, za które jego sprawca jest dłużny coś określonemu podmiotowi[5]. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – podobnie jak kodeks karny[6] – nie definiuje pojęcia „wina”.
W rozwoju nauki prawa karnego sformułowano dwie zasadnicze teorie winy – psychologiczną i normatywną.
Teoria psychologiczna przy określaniu treści winy odwołuje się do wewnętrznego przeżycia sprawcy czynu, przyjmując, że wina jest stosunkiem psychicznym sprawcy do czynu[7]. Tak ujęta wina jest w oczywisty sposób kategorią subiektywną. Wina jest tutaj przeżyciem psychicznym sprawcy, wiążącym go z czynem istniejącym w związku z czynem i powstałym na kanwie czynu[8].
Jednak teoria psychologiczna generalnie zawodzi w odniesieniu do winy nieumyślnej w postaci niedbalstwa, w której w ogóle brak elementu stosunku psychicznego sprawcy do czynu zabronionego, natomiast stawia mu się zarzut, że „mógł i powinien” popełnienie takiego czynu przewidzieć[9]. W tym miejscu należy zauważyć, że w przypadku naruszeń z zakresu dyscypliny finansów publicznych niejednokrotnie należy postawić sprawcy zarzut, iż mógł i powinien przewidzieć naruszenie przepisów zawartych w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Z kolei twórcy wyrosłej na gruncie nauki niemieckiej teorii normatywnej winy (Reinhard Franc, James Goldschmidt) oparli się na założeniu, że istota winy nie polega na określonym przeżyciu psychicznym sprawcy, lecz na możliwości postawienia mu zarzutu z powodu podjęcia wadliwej decyzji woli i niewłaściwego postępowania[10]. Wina, według tej teorii, nie jest kategorią psychologiczną, ale ocenną, gdyż przy winie chodzi o to, że sprawcy można postawić zarzut niewłaściwego zachowania. Dla twórców teorii normatywnej wina jest zarzucalnością niewłaściwego zachowania, gdyż sprawca w sytuacji, w jakiej się znalazł, powinien był zachować się inaczej. Treścią winy jest zarzucalność, której granice wytycza podmiotowa wymagalność. Wina jest zatem osądem czynu.
Reasumując, można stwierdzić, że w teorii prawa karnego winę wiąże się ze stosunkiem psychicznym sprawcy do przedsiębranego czynu (teorie psychologiczne) lub z oceną postępowania sprawcy (teorie normatywne).
2. Wina w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Wracając do treści art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należy stwierdzić, że na skutek zmian w ustawie, które zostały uchwalone 19.08.2011 r.[11], a obowiązują od 11.02.2012 r. można zaobserwować wyraźne dążenie ustawodawcy do oparcia odpowiedzialności na czysto normatywnej koncepcji winy.
Ustawa z 19.08.2011 r. zmodyfikowała definicję zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wprowadzając dwojakiego rodzaju zmiany:
1) zrezygnowała z tradycyjnego podziału na umyślność i nieumyślność naruszenia dyscypliny finansów publicznych,
2) uzupełniła regulacje prawne o stwierdzenie, zgodnie z którym nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
Odczytując art. 19 ust. 2 zdanie drugie ustawy, a contrario należy stwierdzić, że winę będzie można przypisać osobie wówczas, gdy naruszenia dyscypliny finansów publicznych można było uniknąć przy dołożeniu staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
W celu przypisania winy określonej osobie należy wykazać, że:
1) doszło do naruszenia przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
2) sprawca czynu mógł naruszenia uniknąć przy dołożeniu staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku.
Przy teorii normatywnej winy (z taką teorią mamy do czynienia na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) powstaje problem, na jakiej podstawie należy sformułować zarzut, a więc do jakiego systemu norm należy zrelatywizować oceny.
W teorii prawa karnego przyjmowano, że podstawę zarzucalności może dać norma pozaprawna, np. obowiązkowości czy słuszności. W ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przyjęto normę „staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku”. Istota winy mieści się w zarzucie sprowadzającym się do tego, że sprawca działał sprzecznie z obowiązującym porządkiem prawnym, choć w sytuacji, w jakiej się znajdował, mógł przy dołożeniu wymaganej staranności zachować się inaczej.
W tym miejscu pojawia się pytanie o pożądany wzorzec zachowania osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
3. Staranność wymagana od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku
Ustawa wprowadza pojęcie „staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych”. Wydaje się, że pojęcie staranności zdefiniowane w art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych można porównać z pojęciem „należytej staranności” wypracowanym na gruncie innych krajowych porządków prawnych.
Pojęcie należytej staranności jest przedmiotem dyskusji karnistów, cywilistów czy specjalistów prawa pracy, bowiem w każdej z gałęzi i dyscyplin prawniczych wina i należyta staranność pojmowane są odmiennie[12]. W polskim porządku prawnym należyta staranność jest pojęciem najlepiej zbadanym przez doktrynę prawa cywilnego. Prawo karne używa tego pojęcia do opisu nieumyślności, przypisując analogiczne konsekwencje prawne obu jej postaciom: lekkomyślności i niedbalstwu, a więc – w tym ostatnim przypadku – brakowi należytej staranności[13]. Opisane w doktrynie cywilistycznej niedbalstwo pojmowane jest szerzej niż w prawie karnym, ponieważ cywilnoprawny obowiązek odszkodowania powstaje także w tych sytuacjach, w których prawo karne nie przewiduje żadnych prawnych konsekwencji.
Na gruncie kodeksu cywilnego[14] (art. 355 § 1 k.c.) przez należytą staranność należy rozumieć określony sposób postępowania mający prowadzić do spełnienia świadczenia, pewien model, wzorzec skonstruowany z reguł postępowania (powinności). Chodzi tutaj o postępowanie oceniane pozytywnie, a określenie „staranny” jest tu synonimem takich słów, jak: ostrożny, zapobiegliwy, przezorny (przewidujący), rozważny, uważny, rozsądny[15]. Należytość jako cecha wymaganej staranności pozostaje określeniem elastycznym zarówno co do treści, jak i co do stopnia abstraktyzacji, związanym z zadaniami odpowiedzialności w różnych dziedzinach życia społecznego[16].
Niewątpliwie wzorzec postępowania nazywany należytą starannością musi być zawsze odnoszony do konkretnej sytuacji. Konstruując go, należy uwzględniać zewnętrzne (niezwiązane ze stronami umowy) okoliczności sprawy. Jest to zatem model postępowania w określonych warunkach.
Przenosząc powyższe tezy na grunt art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził szczególny rodzaj staranności. Wzorzec staranności został w art. 19 ust. 2 ustawy uzależniony od osoby, a właściwie od stanowiska, jakie zajmuje ona w jednostce sektora finansów publicznych, lub od wykonywanych przez nią obowiązków.
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego
|
@page_break@
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
Ustawodawca, powiązując wymaganą staranność z osobą odpowiedzialną za wykonanie obowiązku, wskazuje, że jest to staranność wyższa niż przeciętna.
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odnosi się do wyodrębnionej kategorii osób. Krąg tych osób został wskazany w art. 4 i 4a ustawy. Odpowiedzialność ta nie jest zatem odpowiedzialnością powszechną. Na osobach wymienionych w art. 4 i 4a ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z racji sprawowanej funkcji czy też wykonywanych czynności (m.in. na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych czy na osobie upoważnionej przez kierownika do określonego działania w jego imieniu) spoczywa szczególny obowiązek dbałości o finanse publiczne, co wiąże się z obowiązkiem znajomości przepisów regulujących gospodarkę tymi środkami.
Zawężenie osób, które można pociągnąć do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazuje na szczególny wymóg, jeśli chodzi o pożądany wzorzec zachowań. Nie ulega wątpliwości, że zajmowane stanowisko czy wykonywane obowiązki nakazują zachowanie najwyższej staranności przy realizacji obowiązków, których niezastosowanie lub wadliwe zastosowanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
W orzeczeniu z 14.01.2008 r. GKO[17] stwierdziła, że osoby zajmujące się gospodarowaniem publicznymi środkami pieniężnymi powinny wykazać się znajomością przepisów regulujących publiczną gospodarkę finansową, zwłaszcza jeśli chodzi o osoby zajmujące stanowiska kierownicze. Niezastosowanie przepisów musi zostać ocenione jako działanie zawinione.
Z powyższego orzeczenia wynika, że każda osoba zajmująca się gospodarowaniem finansami publicznymi powinna legitymować się znajomością przepisów z zakresu finansów publicznych. W konsekwencji pojęcie „wymagana staranność” z art. 19 ust. 2 ustawy będzie określać wyższe niż przeciętne wymogi znajomości prawa finansów publicznych.
Ta szczególna staranność (wyższa od staranności wymaganej od przeciętnego obywatela) kieruje się tu na ochronę finansów publicznych w związku z wykonywaniem określonej funkcji czy czynności.
Niewątpliwie jednak na gruncie art. 19 ust. 2 ustawy mamy do czynienia ze zindywidualizowaną starannością (ostrożnością) wymaganą od osób wykonujących różne obowiązki w zakresie gospodarki finansowej[18].
Indywidualizacja winy na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych wynika z konieczności każdorazowego ustalania staranności wymaganej od sprawcy naruszenia z uwagi na pozycję, jaką zajmuje w jednostce[19].
Nie oznacza to w żadnej mierze odwoływania się do subiektywnego miernika wymaganej staranności, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy. W każdym przypadku, gdy ustalimy pozycję, jaką zajmuje w jednostce sektora finansów ewentualny sprawca naruszenia (lub wskażemy czynności przez niego wykonywane), ocena postępowania takiej osoby będzie się opierać na obiektywnym (abstrakcyjnym) wzorcu, wolnym od zindywidualizowanych cech sprawcy.
W szczególności na stopień staranności wymagany od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku z zakresu dyscypliny finansów publicznych, a tym samym na stopień zawinienia nie ma wpływu subiektywne przekonanie sprawcy o prawidłowości przyjętego trybu postępowania.
W orzeczeniu z 14.02.2014 r. Regionalna Komisja Orzekająca[20] stwierdziła, że subiektywne przekonanie sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych o powinności wydatkowania posiadanych środków publicznych bez zachowania określonych ustawą procedur z uwagi na to, iż na terenie gminy działa jeden potencjalny beneficjent dotacji na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu, mylnie utożsamiające uprawnienie do ich wydatkowania z koniecznością, nie stanowi uwolnienia od winy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tożsame stanowisko zajęła GKO w orzeczeniu z 28.10.2002 r.[21]
W rezultacie, ustalając staranność wymaganą od sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, należy odwołać się do zobiektywizowanego, pożądanego wzorca osoby piastującej określoną funkcję, która powinna legitymować się solidną znajomością przepisów regulujących czynności wchodzące w skład jej obowiązków oraz wykazywać wysoki stopień przezorności w zarządzaniu jednostką.
Miara obiektywna opiera się zawsze na porównaniu. Dokonuje się go przez odniesienie do sposobu zachowania, jakiego w normalnych warunkach wolno było wymagać od osoby wykonującej czynności z zakresu gospodarki finansami publicznymi, przy uwzględnieniu zawodowego charakteru wykonywanych czynności. Porównanie takie zawsze jednak nawiązuje do pytania, czy w danych okolicznościach kto inny byłby w stanie uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Można postawić bardzo ogólną tezę, że na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podstawa dyferencjacji stopnia staranności wynika ze stanowiska zajmowanego przez sprawcę naruszenia w jednostce. W rezultacie każdorazowo należy ustalić obiektywny, pożądany i wymagany wzorzec zachowania dla zajmującego określone stanowisko w jednostce sektora finansów publicznych lub poza nią.
Inny stopień staranności będzie wymagany od kierownika jednostki sektora finansów publicznych, inny od głównego księgowego, a jeszcze inny od osoby wykonującej w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy). W świetle art. 19 ust. 2 ustawy nie sposób mówić o jednym wzorcu osoby odpowiedzialnej za finanse publiczne, ale o wielu zobiektywizowanych wzorcach w zależności od funkcji pełnionej w jednostce.
W tym kontekście, ustalając staranność wymaganą od kierownika jednostki sektora finansów publicznych, należy opowiedzieć się za wysokim stopniem starannego zachowania w przypadku tej funkcji. Wskazuje na to GKO w licznych orzeczeniach. I tak, w orzeczeniu z 4.03.2010 r. GKO[22], oceniając działania obwinionego, wskazała, że gdyby kierownik jednostki sprawował należyty nadzór nad gospodarką finansową jednostki, którą kieruje, nawet po jednostkowym zdarzeniu „wypłaty z opóźnieniem” (art. 6 pkt 1 ustawy) jakiegoś zobowiązania, przy następnej czynności powinien to bezwzględnie zauważyć. Tymczasem postępowanie dowodowe bezspornie wykazało, że przez prawie 5 miesięcy należności stanowiące dochód Skarbu Państwa były przekazywane z opóźnieniem. Na szczególne wymagania w odniesieniu do kierownika jednostki wskazuje się również w orzeczeniu GKO z 12.06.2006 r.[23] W orzeczeniu tym skład orzekający podniósł, że od kierownika jednostki sektora finansów publicznych można wymagać biegłości we wszystkich obszarach działalności jednostki, w tym zdolności do weryfikacji sprawozdania budżetowego.
W orzecznictwie GKO ukształtował się pogląd o tym, że nadmierne obdarzanie zaufaniem poszczególnych pracowników przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych stanowi naruszenie wymaganych reguł ostrożności[24].
Jak widać, stopień staranności wymagany przy wykonywaniu obowiązków z zakresu gospodarki finansowej przy pełnieniu funkcji kierownika jednostki sektora finansów publicznych jest szczególnie wysoki. Osoba taka powinna nie tylko legitymować się dogłębną wiedzą z zakresu finansów publicznych, ale także sprawować szczegółowy nadzór i dokonywać systematycznej weryfikacji pracy podwładnych.
| Dowiedz się więcej z książki | |
|
Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego
|
@page_break@
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
Okoliczności wyłączające winę w przypadku kierownika jednostki sektora finansów powinny mieć charakter szczególny, jeśli nie nadzwyczajny. Za okoliczności takie można uznać:
– przejęcie obowiązków kierownika jednostki bez formalnego (z braku takiej możliwości) przejęcia dokumentacji i majątku stosownym protokołem zdawczo-odbiorczym od odwołanej poprzedniczki,
– potwierdzenie przez badanie przeprowadzone przez audytora istotnie istnienia wielu nieprawidłowości w gospodarce tej jednostki organizacyjnej,
– zatrudnienie nowego głównego księgowego, wyprowadzenie ksiąg rachunkowych, uporządkowanie gospodarki finansowej, niezwłoczne wystąpienie o zmianę planu finansowego i opłacenie zaległych płatności[25].
4. Pożądany wzorzec zachowania
Zawsze w przypadku gdy komisja orzekająca uznaje winę sprawcy czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, powinna wskazać pożądany wzorzec zachowania.
W orzeczeniu z 29.01.2009 r. GKO[26] stwierdziła, że aby mówić o winie, należy ją obwinionemu przypisać. Według GKO dla przypisania winy kluczowa jest możliwość wskazania obwinionemu prawidłowego wzorca zachowania, a więc z udowodnionych okoliczności musi wynikać, że w chwili popełnienia czynu istniała możliwość alternatywnego zachowania, które nie naruszałoby prawa i które nie stanowiłoby naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jeśli okaże się, że w danych okolicznościach obwiniony nie miał innej możliwości zachowania się, to pomimo obiektywnego stwierdzenia popełnienia czynu zabronionego nie będzie można przypisać winy.
Natomiast w orzeczeniu GKO z 18.10.2007 r.[27] stwierdzono, że przypisanie winy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy możliwe jest wskazanie prawidłowego sposobu działania obwinionego, tj. określenie wzorca zachowania się, według którego nie dochodzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
W przekonaniu GKO, wyrażonym w orzeczeniu z 20.01.2014 r. [28], dla przypisania winy kluczowa jest możliwość wskazania prawidłowego wzorca zachowania, a więc z udowodnionych okoliczności musi wynikać, że w chwili popełnienia czynu istniała możliwość alternatywnego zachowania, które nie naruszałoby prawa i które nie stanowiłoby naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jeżeli okaże się, że obwiniony nie miał innej możliwości zachowania się, to pomimo obiektywnego stwierdzenia popełnienia czynu zabronionego nie będzie można przypisać winy. O winie można mówić wówczas, gdy możliwe jest wykazanie, że obwiniony nie zastosował się do normy prawnej, choć miał obiektywne możliwości postępowania zgodnie z tą normą. Jeśli okaże się, że obwiniony nie miał możliwości legalnego zachowania się, to pomimo obiektywnego stwierdzenia popełnienia czynu zabronionego nie można przypisać mu winy[29].
W celu wykazania zawinienia zawsze należy przedstawić pożądany i możliwy do realizacji w danych okolicznościach sprawy wzorzec zachowania. Takie hipotetyczne, jednak możliwe do realizacji w danym miejscu i czasie, działanie należy wykreować przy założeniu dochowania staranności wymaganej od osoby pełniącej określoną funkcję. Wymagana staranność będzie zależeć od zobiektywizowanego, modelowego wzorca zachowania osoby wypełniającej obowiązki na stanowisku zajmowanym przez obwinionego.
Winę można ustalić dopiero w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że osoba, która znajduje się w kręgu osób mogących potencjalnie odpowiadać za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 4 i art. 4a ustawy), dopuściła się czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Ustalenie winy polega na wykazaniu, że naruszenia można było uniknąć przy dołożeniu staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku z zakresu finansów publicznych. Ustawodawca wyraźnie mówi tu o wykazaniu pozytywnego wzorca zachowania, dzięki któremu czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych można byłoby uniknąć, a nie np. ograniczyć jego skutki.
Jeżeli nie potrafimy wskazać trybu postępowania możliwego do realizacji w danych okolicznościach sprawy, który spowodowałby uniknięcie naruszenia, to winy przypisać nie można. W takim przypadku nie dochodzi do odpowiedzialności. Wina w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych opiera się na ustaleniu, że sprawca zachował się w sposób sprzeczny z wymogami, mimo iż powinien i mógł się zachować inaczej, czyli mógł się podporządkować wymogom prawa, ale tego nie uczynił. Gdyby w sytuacji, w jakiej się znalazł, nie mógł zachować się inaczej, to nie można byłoby przypisać mu winy. Od człowieka nie można bowiem wymagać innego zachowania niż od osoby zajmującej tożsame stanowisko. Prawo nie żąda bohaterstwa, ale zachowania w odniesieniu do zachowania innych ludzi działających w podobnych warunkach[30].
5. Podsumowanie
Niewątpliwie wymogi co do wymaganej staranności, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do sprawców naruszeń należących do kręgu osób, które mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, są odpowiednio wyższe z racji zajmowanej funkcji oraz wykonywanych obowiązków w zakresie gospodarowania finansami publicznymi.
Należy podkreślić, że obowiązek wykazania i udowodnienia winy po stronie konkretnego sprawcy spoczywa, zgodnie z zasadą ciężaru dowodzenia w znaczeniu formalnym (art. 76 ustawy), na oskarżycielu i organie orzekającym[31]. Obwiniony w postępowaniu nie ma obowiązku dowodzenia swojej niewinności, a tym bardziej dostarczenia dowodów winy[32]. Natomiast przypisując winę sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, należy wykazać, jak w okolicznościach konkretnej sprawy powinien wyglądać pożądany tryb postępowania, który w efekcie doprowadziłby do uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Wzorzec właściwego zachowania należy konstruować zawsze poprzez pryzmat staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku z zakresu zarządzania finansami publicznymi, przy uwzględnieniu podwyższonego poziomu tej staranności w odniesieniu do osób wskazanych w art. 4 i 4a ustawy.
| Dowiedz się więcej z książki | |
|
Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego
|
Przypisy:
[1] Ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 168); dalej: ustawa albo ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
[2] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.).
[3] K. Borowska, A. Kościńska-Paszkowska, T. Bolek, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 174.
[4] Orzeczenie GKO z 20.01.2014 r. (BDF1/4900/93/98/13/RWPD-946).
[5] A. Grześkowiak, w: A. Grześkowiak (red.), Prawo karne, Warszawa 2012, s. 90.
[6] Ustawa z 6.06.1976 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).
[7] I. Andriejew, O pojęciu winy w prawie karnym, „Państwo i Prawo” 1982/7.
[8] S. Śliwiński, Polskie prawo karne materialne, Warszawa 1946, s. 210.
[9] S. Stomma, Fikcja winy, „Państwo i Prawo” 1974/10.
[10] J. Majewski, P. Kardas, O dwóch znaczeniach winy w prawie karnym, „Państwo i Prawo” 1993/10.
[11] Ustawa z 19.08.2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 1429).
[12] J. Kuźmicka-Sulikowska, Zasady odpowiedzialności deliktowej w świetle nowych tendencji w ustawodawstwie polskim, Warszawa 2011, s. 73–77, gdzie autorka omawia różnice w pojmowaniu winy w prawie polskim.
[13] Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, J. Giezek (red.), Warszawa 2007, s. 72–73.
[14] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.); dalej: k.c.
[15] Kodeks cywilny. Komentarz, E. Gniewek (red.), Warszawa 2006, s. 512.
[16] M. Sośniak, Należyta staranność, Katowice 1980, s. 170.
[17] Orzeczenie GKO z 14.01.2008, DF/GKO-4900–83/91/07/3594.
[18] L. Lipiec-Warzecha, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 321.
[19] K. Borowska, A. Kościńska-Paszkowska, T. Bolek, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 175.
[20] Orzeczenie RKO z 14.02.2014 r., nr DB-0965/5/14.
[21] Orzeczenie GKO z 28.10.2002 r., DF/GKO/Odw.-62/84/202.
[22] Orzeczenie GKO z 4.03.2010 r., BDF1/4900/3/3/10/75.
[23] Orzeczenie GKO z 12.06.2006 r., DF/GKO/Odw.-107/145/2004/1325.
[24] Tak w orzeczeniu GKO z 20.11.2006 r., DF/GKO-4900–65/82/06/1980.
[25] Orzeczenie GKO z 23.11.2006 r., DF/GKO-4900–83/103/06/2564.
[26] Orzeczenie GKO z 29.01.2009 r., nr BDF/GKO/4900/87/74/RN-16/08/848, podobnie NSA w wyroku z 8.12.1999 r. (III SA 363–364/99), ONSA 2001/1, poz. 25.
[27] Orzeczenie GKO z 18.10.2007 r., DF/GKO-4900–55/59/07/2486.
[28] Orzeczenie GKO z 20.01.2014 r., BDF1/4900/99/103/13/RWPD-1214.
[29] Orzeczenie GKO z 2.09.2010 r., BDF1/4900/48/54/10/1337.
[30] A. Grześkowiak, w: A. Grześkowiak (red.), Prawo karne, Warszawa 2012, s. 95.
[31] L. Lipiec-Warzecha, Odpowiedzialność..., s. 312.
[32] Orzeczenie GKO z 5.05.2003 r., DF/GKO/Odw.-174/223/2002; orzeczenie GKO z 12.06.2003 r., DF/GKO/Odw.-5/9/2003.