W razie stanu wyjątkowego w Polsce do przemieszczania konieczne mogą być przepustki

We Włoszech, gdzie z powodu koronawirusa zamknięto wiele miast, wprowadzono kary za złamanie przepisów zabraniających przemieszczania się bez uzasadnionych powodów, jak praca czy zdrowie. Z regionów uznanych za tzw. czerwone strefy nie można wyjeżdżać, ani do nich wjeżdżać bez specjalnej przepustki. Pogłoski o możliwości wprowadzenia takiego rozwiązania pojawiły się także w Polsce, w Warszawie. Czy byłoby to prawdopodobne?

Podstawy prawne związane z ewentualnym wprowadzeniem przepustek, na podstawie których mieszkańcy mieliby się poruszać między dzielnicami czy sektorami miasta, są przedmiotem zasadniczych wątpliwości ekspertów.

Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz

Cezary Kąkol

Sprawdź

Cena promocyjna: 149 zł

Cena regularna: 149 zł

Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 104.3 zł

Samorząd nie ma podstaw prawnych

Prof. Hubert Izdebski, ekspert prawa administracyjnego, mówi Prawo.pl, że w obecnym stanie prawnym samorządy nie mają podstaw prawnych do wprowadzenia takich rozwiązań. Jak wyjaśnia, ponieważ dotyczy to ograniczenia konstytucyjnego prawa poruszania się, o którym mowa w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, podstawą nie mogą być przepisy ustaw o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym, upoważniające do wydawania przepisów porządkowych – naruszałoby to bowiem przepis art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.

- Niezbędna jest wyraźna podstawa prawna, a takiej samorządy obecnie nie mają. Generalnie, podstawowe znaczenie mają przy tym organy administracji rządowej, przede wszystkim wojewoda, który ma przypisane zasadnicze kompetencje w zakresie bezpieczeństwa obywateli - a nie organy samorządu - mówi.

Czytaj w LEX: Zarządzanie kryzysowe w jednostkach samorządu terytorialnego - istota działań, planowanie oraz organy właściwe do działania >

Abstrakcja i ostateczność

Według dr. Mateusza Dróżdża z Uczelni Łazarskiego, eksperta w zakresie bezpieczeństwa, w obecnej chwili to „abstrakcja”, bo takie sytuacje mogą mieć miejsce tylko w przypadku ogłoszenia epidemii na terenie państwa, czy danego obszaru. Jak mówi, sytuacja, w której byłyby zamknięte dzielnice czy osiedla jest trudna do wyobrażenia. Zgadza się też, że w chwili obecnej nierealna, bo nie ma podstaw prawnych do tego.

Czytaj w LEX: Zarządzanie kryzysowe na obszarze gminy - kwestie ogólne oraz uprawnienia wójta w zarządzaniu kryzysowym >

- Hipotetycznie może zostać ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii i wtedy można wydzielić obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego i ograniczyć poruszanie się w tym miejscu. Jednakże takie rozwiązania to ostateczność – mówi. Jak wyjaśnia, możliwości działania wojewody i samorządów w zakresie bezpieczeństwa są dość szerokie, nie spotkał się jednak dotąd z koncepcją wprowadzania tego typu obostrzeń, jak przepustki.

Kompetencje na podstawie specustawy koronawirusowej

Jak tłumaczy prof. Izdebski, w świetle „specustawy koronawirusowej” z 2 marca tego roku wojewoda ma prawo wydawania poleceń, m. in. organom samorządów, może to czynić jedynie w granicach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Rozróżnia też dwie podstawy prawne. Z jednej strony, na podstawie znowelizowanej „specustawą” ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia zagrożony obszar (zapewne byłby to już cały kraj) i rodzaj stosowanych rozwiązań. - Może być to czasowe ograniczenie korzystania z określonych terenów, nakaz lub zakaz przebywania na określonych terenach lub zakaz określonego sposobu przemieszczania się - z tym jednak, że wszystkie odpowiednie nakazy i zakazy podlegają rygorom wynikającym z Konstytucji, tj. nie tylko muszą być proporcjonalne do zagrożenia, ale nie mogą naruszać istoty konstytucyjnego prawa do poruszania się – wyjaśnia prof. Izdebski. Jak dodaje to kompetencja rządu, bo dotyczy stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i rozmiarach przekraczających możliwości działania administracji rządowej i samorządu.

Czytaj też: Wojewodowie zarządzają zawieszanie imprez w regionach>>

Ograniczenia wolności i praw w stanie klęski żywiołowej

W przestrzeni publicznej pojawiają się informacje o wprowadzeniu stanu wyjątkowego, który jest jednym rodzajów stanów nadzwyczajnych. Podobne ograniczenia będzie mogła jednak wprowadzić w drodze rozporządzenia Rada Ministrów, na obszarze całego kraju albo jego części, na podstawie przepisów o stanie klęski żywiołowej. Prof. Izdebski podkreśla, że do klęsk żywiołowych należy również katastrofa naturalna w postaci masowego występowania chorób zakaźnych u ludzi. Stan taki można zgodnie z prawem wprowadzić na 30 dni z możliwością przedłużenia za zgodą Sejmu.

- Nie ma tu ograniczenia konstytucyjną niedopuszczalnością naruszenia istoty prawa do poruszania się, co wynika z art. 233 ust. 3 Konstytucji, ale jest inne ograniczenie, które może mieć zasadnicze znaczenie w obecnym okresie – w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie można m.in. przeprowadzać wyborów Prezydenta RP, co może, przynajmniej obecnie, powstrzymywać przed zastosowaniem tej drugiej możliwości – wyjaśnia.

I dodaje, że w obu przypadkach za możliwe należy uznać, pod warunkiem, że byłoby to przewidziane w odpowiednim rozporządzeniu, wydawanie przez organy samorządu terytorialnego odpowiednich aktów prawa miejscowego, mieszczących się w zakresie przewidzianych w danym rozporządzeniu ograniczeń konstytucyjnego prawa do poruszania.

- Jeżeli ograniczenia wynikałyby z rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, w świetle ustawy o tym stanie kompetencja wydania takiego aktu przypadłaby nie radzie, lecz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) oraz staroście – mówi prof. Izdebski. Jak dodaje, jeżeli pośrednią podstawą byłoby rozporządzenie wydane na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, właściwość określałyby ogólne zasady dotyczące wydawania przepisów porządkowych.

Prośba czy nakaz i sankcje

Jak dodaje dr Mateusz Dróżdż, przepisy ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej również odnoszą się do bezpieczeństwa zdrowotnego w miastach i miejscowościach. - Po rozmowie z włoskim profesorem prawa wiem, że jest tam ogłoszona strefa zagrożenia i nakaz, czy raczej prośba przebywania w domach, bo to trudno zweryfikować, ale myślę, że inne rozwiązania, takie jak przepustki są ostatecznością – dodaje. Jak podkreśla, wprowadzono przepisy zwiększające uprawnienia inspektorów sanitarnych, czy nawet premiera, ale mają one na celu zwalczanie możliwości powstania epidemii czy walki z nią.

Prof. Hubert Izdebski podkreśla, że bez aktów Rady Ministrów, organy samorządu terytorialnego nie mają prawnej podstawy do samodzielnego ograniczania konstytucyjnego prawa poruszania się, a takim właśnie ograniczeniem byłoby wprowadzenie przepustek. - A przede wszystkim wyciąganie jakichś - tu trzeba zadać pytanie: jakich i przez kogo wyciąganych - sankcji z tytułu przemieszczania się bez odpowiedniej przepustki – zaznacza.