Usuwanie wiatrołomów i wykrotów

Polska jest położona w takiej strefie klimatycznej, w której bardzo często dochodzi do występowania takich zjawisk, jak wichury, burze czy opady śniegu, na skutek których dochodzi do uszkadzania drzew i krzewów, powodujących wystąpienie zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzkiego. Ze szczególnym nasileniem problemy te ujawniają się w przypadku drzew i krzewów rosnących w bezpośrednim sąsiedztwie dróg i miejsc przebywania ludzi. W takim przypadku niezbędne jest szybkie podjęcie działań zmierzających do usunięcia stanu zagrożenia. W praktyce najczęściej następuje to poprzez usunięcie źródła niebezpieczeństwa, czyli drzewa. Z punktu widzenia praktycznego takie działania mają swoje racjonalne uzasadnienie. Niestety, obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają żadnego podmiotu do usuwania drzew stwarzających zagrożenie, bez zachowania obowiązujących w tym zakresie reguł. Dlatego też często dochodzi do powstania problemu, jak szybko usunąć zagrożenie stwarzane przez przewrócone lub połamane drzewa i krzewy z jednoczesnym zachowaniem obowiązujących w tym zakresie standardów. Brak takich rozwiązań w żadnym razie nie może być traktowany jako upoważnienie do naruszania prawa.
Drzewa i krzewy są jednymi z podstawowych składników środowiska w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje ustawodawca w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W praktyce spełniają one bardzo zróżnicowane funkcje, poczynając od kulturowych, gospodarczych i sanitarnych. To zróżnicowanie celów, do których realizacji mogą być wykorzystywane drzewa i krzewy, znalazło swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w liczbie aktów prawnych, na podstawie których mogą być one objęte ochroną. Drzewa i krzewy rosnące w lasach będą bowiem podlegać ochronie na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), te stanowiące jednocześnie zabytki lub ich część będą podlegać reżimowi ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), natomiast pozostałe będą zasadniczo chronione na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), która w art. 83 ust. 1 przewiduje, że usunięcie drzew lub krzewów podlegających ochronie na podstawie tego aktu prawnego może mieć miejsce na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (właściwość organów może jednak ulegać zmianie), poza wyjątkami wynikającymi z ust. 6 tego artykułu.

Zgodnie z postanowieniami tego przepisu z obowiązku uzyskania zezwolenia zwolnione jest usuwanie drzew i krzewów:

  1. w lasach;
  2. owocowych z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody – na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową;
  3. na plantacjach drzew lub krzewów;
  4. których wiek nie przekracza 5 lat;
  5. usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych;
  6. usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału;
  7. które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;
  8. stanowiących przeszkody lotnicze;
  9. usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.
     

Oczywiście zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów (będących składnikiem majątkowym posiadającym oprócz wartości przyrodniczej również wartość materialną) może być wydane tylko i wyłącznie na wniosek podmiotu posiadającego w tym interes prawny. Zgodnie z postanowieniami art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest nim posiadacz nieruchomości, który jeżeli nie jest właścicielem nieruchomości, na której rosną drzewa, do wniosku powinien dołączyć zgodę jej właściciela. Pojęcie posiadacza ma bardzo szeroki zakres podmiotowy, gdyż zgodnie z postanowieniami art. 336 § 1 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W praktyce oznacza to więc, że nie wszystkie podmioty mogą uzyskać zezwolenie, a co za tym idzie – usunąć również drzewa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Natomiast usunięcie lub zniszczenie drzew lub krzewów z naruszeniem obowiązujących standardów będzie skutkować wymierzeniem na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody kary pieniężnej. Sankcje administracyjne mogą być jednak zastosowane w przypadku usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia lub zniszczenia ich na skutek niewłaściwej pielęgnacji, tylko w odniesieniu do podmiotów, które mogłyby uzyskać wymagane zezwolenie. Oznacza to, że jeżeli drzewo lub krzew, na których usunięcie wymagane jest na podstawie ustawy o ochronie przyrody zezwolenie, zostało usunięte przez inny podmiot niż posiadacz nieruchomości, za który ten ostatni nie ponosi odpowiedzialności, to sprawca będzie ponosił odpowiedzialność karną za kradzież lub zniszczenie mienia. Nie będzie natomiast podstaw do pociągnięcia go do odpowiedzialności administracyjnej (problem zbiegu odpowiedzialności karnej i administracyjnej za usuwanie lub niszczenie drzew i krzewów będzie stanowił przedmiot szerszych rozważań w jednym z kolejnych numerów).

Z punktu widzenia stosowania wszystkich przepisów prawa bardzo ważnym zagadnieniem jest precyzyjne ustalenie, co jest przedmiotem ich ochrony. Jako że drzewa i krzewy na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie są nigdzie definiowane, w związku z tym ustalając ich znaczenie zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi należy sięgnąć do języka potocznego oraz nauk przyrodniczych. W dendrologii przyjmuje się, że aby można było mówić o występowaniu drzewa, powinno ono posiadać pień, koronę, bryłę korzeniową oraz być rośliną wieloletnią. Z punktu widzenia obowiązujących przepisów charakteru tego nie tracą jednak również obiekty przyrodnicze, które na skutek zjawisk naturalnych (np. wichura) lub celowej działalności człowieka utraciły pień lub koronę. Istotne jest bowiem tylko to, czy konkretny obiekt posiadał kiedykolwiek niezbędne składniki drzewa, a nie to, czy ma je w chwili usuwania. Ocena w tym zakresie powinna być bowiem dokonywana przez organ administracji. W przeciwnym razie oceny, z jakim drzewem (i czy drzewem) mamy do czynienia, dokonywałby podmiot zainteresowany jego usunięciem. Ponadto przyjmowanie, że w obrocie prawnym występuje drzewo tylko wówczas, gdy posiada ono równocześnie wszystkie elementy składowe, mogłoby doprowadzić do nasilenia patologicznych zjawisk powodujących utratę przez konkretny obiekt przyrodniczy statusu drzewa, co pozwalałoby usunąć pozostałość już bez obowiązku uzyskania zezwolenia. Natomiast w przeciwieństwie do drzew krzewy nie tworzą pnia i korony, lecz rozgałęziają się wskutek silnego rozrostu pędów bocznych.

Z punktu widzenia przyrodniczego o drzewach lub krzewach możemy mówić do momentu, gdy zachowują one swoją żywotność. Dla prawa nie jest to jednak takie oczywiste, gdyż polski ustawodawca w art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody zwolnił usunięcie drzew obumarłych lub nierokujących szans na przeżycie z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, ale nie z obowiązku uzyskania zezwolenia. Oznacza to w praktyce, że w świetle obowiązujących przepisów prawa drzewami będą obiekty przyrodnicze spełniające określone wyżej wymagania bez względu na ich żywotność. Oceny żywotności drzew będzie natomiast dokonywał organ administracji w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew (ostatnio – wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., II OSK 1896/06, niepublikowany). Uwagi poświęcone żywotności drzew nie odnoszą się natomiast do krzewów, gdyż ustawodawca w żadnym z obowiązujących rozwiązań prawnych nie odnosi się do usuwania krzewów obumarłych. W związku z tym należy przyjąć, że usunięcie krzewów obumarłych nie będzie wymagało uzyskania zezwolenia, ponieważ z punktu widzenia przyrodniczego przestały one spełniać już swoje funkcje. 

Mówiąc o drzewach obumarłych, należy poważnie się zastanowić również nad tym, w jaki sposób z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa należy traktować tzw. „wiatrołomy” i „wykroty”. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika bowiem bezpośrednio, jak mają być one traktowane. W praktyce często przyjmuje się, że drzewo przewrócone lub złamane przestaje pełnić już swoje funkcje i jako takie może być uprzątnięte bez konieczności uzyskiwania na to zezwolenia. Problem ten staje się szczególnie ważny w okresie nasilenia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, takich jak burze czy wichury. W rzeczywistości pogląd ten nie znajduje jednak odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa, a sprawa nie jest taka prosta. Jak próbowałem bowiem wykazać, żywotność drzewa (a co za tym idzie – również jego całość oraz statyka) nie mają wpływu na zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa. Ponadto w wielu przypadkach „wiatrołomy” i „wykroty” zachowują żywotność lub istnieje techniczna możliwość przywrócenia ich do pionu.

Dlatego też podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że „wiatrołomy” i „wykroty”, tak jak drzewa obumarłe, będą mogły być usuwane tylko i wyłączne na podstawie zezwolenia (jeżeli jest ono wymagane), gdyż z punktu widzenia prawnego nadal pozostają drzewami, a żaden z wyjątków wymienionych w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, zwalniających z tego obowiązku, nie obejmuje drzew połamanych lub przewróconych. Odstępstwa te natomiast zgodnie z ogólnymi regułami wykładni nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, ale wręcz przeciwnie – ścieśniający. 

W związku z tym również na usunięcie „wiatrołomów” lub „wykrotów” stwarzających zagrożenie będzie następowało na podstawie zezwolenia. Stanu tego nie zmienia również wystąpienie przypadków wyższej wagi związanych ze stworzeniem przez złamane lub przewrócone drzewa zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi albo wartości materialnych. W takiej sytuacji usunięcie drzew zgodnie z postanowieniami art. 86 ust. 5 lub 6 ustawy o ochronie przyrody będzie zwolnione z obowiązku poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska, ale i tak na ogólnych zasadach powinno poprzedzać je wydanie przez organ administracji wymaganego zezwolenia. Na gruncie ochrony przyrody, jeżeli ustawodawca widzi konieczność działania w stanach wyższej konieczności, to tak jak ma to np. miejsce w przypadku zakazów wprowadzonych na terenie parków krajobrazowych, w art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że nie dotyczą one prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Skoro zatem takich rozwiązań wyjątkowych, pozwalających odstąpić od reguły (jaką jest uzyskanie zezwolenia), nie ma w przypadku drzew, to znaczy, że nie można wprowadzać ich w drodze interpretacji. Występująca zatem praktyka, w której drzewa np. przewrócone są usuwane w całości przez Straż Pożarną lub inne służby drogowe bez wymaganego zezwolenia, jest błędna i pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Stanu tego nie zmienia również wyrażenie zgody na takie działanie przez posiadacza nieruchomości, gdyż nie może ono zastępować zezwolenia właściwego organu administracji. 

W takiej sytuacji zawsze pojawia się pytanie, w jaki sposób powinien zachować się podmiot znajdujący się w stanie zagrożenia wywołanego przez złamane lub przewrócone drzewa, kiedy zachodzi konieczność podjęcia szybkich działań. Osobiście uważam, że problem ten może być rozwiązany w dwojaki sposób. Po pierwsze, jeżeli istnieje taka możliwość, stan zagrożenia powinien być oceniany przez pracownika organu upoważnionego do wydania zezwolenia na usuniecie drzew, który zgodnie ogólnymi regułami wynikającymi z art. 14 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego może sprawę załatwić ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Oczywiście, treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Jeżeli natomiast nie istnieje możliwość działania w tej formie przez organ administracji, to nie jest to jednoznaczne z koniecznością powstrzymania się przez posiadacza nieruchomości lub podmiot odpowiedzialny za bezpieczeństwo od podjęcia jakichkolwiek działań. Należy jednak wyraźnie odróżnić usunięcie stanu zagrożenia od usunięcia drzewa. W większości przypadków do tego pierwszego wystarczy usunięcie poszczególnych konarów drzewa, całości lub części jego korony. Nie będzie to jednak tożsame z usunięciem drzewa. W takiej sytuacji nie ma mowy o usunięciu drzewa. W dalszym ciągu będziemy mieli do czynienia z drzewem, na terenie nieruchomości będzie się znajdować jego bryła korzeniowa i pień, które na ogólnych zasadach będą mogły być usunięte na podstawie zezwolenia (jeżeli będzie zachodziła taka konieczność). Nawet jeżeli na skutek zjawisk naturalnych dojdzie do powstania tzw. „wykrotu”, tj. drzewa, które przewróciło się wraz z bryłą korzeniową, to nie jest to jednoznaczne z możliwością usunięcia pozostałości bez konieczności uzyskania zezwolenia. W takiej sytuacji z punktu widzenia prawnego nadal mamy do czynienia z drzewem, które może podlegać usunięciu tylko na podstawie zezwolenia, ale bez obowiązku opłatowego, jako nierokujące szansy na przeżycie (art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody). Przy dzisiejszych osiągnięciach techniki nie można natomiast wykluczyć sytuacji, w których będzie istniała możliwość ponownego przywrócenia drzewa do pionu i zachowania w ten sposób jego żywotności.

Powyższe uwagi nie są również przejawem nadmiernego formalizmu. W obecnym stanie prawnym kary pieniężne za delikty administracyjne polegające na usunięciu drzew bez wymaganego zezwolenia lub ich zniszczeniu przedawniają się w myśl art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia. Obowiązek uiszczenia kary pieniężnej nie powstaje z mocy prawa, ale wynika on z decyzji wydanej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że decyzja ustalająca karę pieniężną może być wydana bez żadnych ograniczeń czasowych. Przedawnieniu ulega bowiem jedynie zobowiązanie już ostatecznie ustalone. Taka regulacja skutkuje tym, że postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew mogą być wszczynane nawet po upływie bardzo długiego czasu od takiego zdarzenia. O ile będzie wówczas możliwe stwierdzenie, że w określonym miejscu rosło drzewo, to już ustalenie przyczyny jego usunięcia może być niemożliwe. Dlatego w celu uniknięcia wątpliwości uzasadnione wydaje się przyjęcie w stosunku do drzew przewróconych i złamanych przedstawionego wyżej mechanizmu.

Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe kategorie drzew, to należy zauważyć, że zwolnieniu z obowiązku opłatowego, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, podlegają drzewa zagrażające bezpieczeństwu ludzi lub mieniu w istniejących obiektach budowlanych, w związku z tym zagrożenia te muszą odnosić się do już istniejących obiektów budowlanych lub wystąpić w miejscu przebywania ludzi. Muszą mieć one również charakter realny, a nie hipotetyczny. Potencjalne zagrożenia stwarzają bowiem wszystkie drzewa i w takim przypadku z rozwiązania o charakterze wyjątkowym można by zrobić regułę. Oczywiście skala tych zagrożeń będzie oceniana w ramach postępowania w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.

Podsumowując zatem powyższe rozważania, należy stwierdzić, że rozwiązania prawne stanowiące podstawę usuwania omawianej kategorii obiektów przyrodniczych są mało precyzyjne i w najbliższej przyszłości powinny zostać doprecyzowane, gdyż sygnalizowane wyżej wątpliwości nie wpływają na podniesienie zaufania do obowiązujących przepisów prawa, a co za tym idzie – również bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)