Samorząd przekroczył uprawnienia w akcie miejscowym? Jest skarga RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że uchwała Rady Białegostoku w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji mogła być niezgodna z prawem. Złożył w tej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zbada, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, określających kompetencje rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Chodzi o par. 2 uchwały Nr XXIV/356/16 Rady Miasta Białystok z 20 czerwca 2016 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych użyteczności publicznej Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji oraz upoważnienia do określenia sposobu ustalania opłat za korzystanie z tych obiektów. Jak wskazuje RPO, przepisy mogły być wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez co są także sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP. Wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu uchwały.

Ponadto RPO zaskarżył także zarządzenie Nr 55/19 Dyrektora Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji z 25 września 2019 r. w sprawie regulaminów poszczególnych obiektów sportowych miasta. Zarządzeniu zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z par. 7 ust. 2 pkt 7 regulaminu organizacyjnego ośrodka, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 1419/18 Prezydenta Miasta Białegostoku z 31 grudnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego ośrodka. RPO wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia.

Zobacz szkolenie online: Skuteczne stanowienie prawa miejscowego w praktyce >

Tło sprawy 

20 czerwca 2016 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych użyteczności publicznej ośrodka oraz upoważnienia do określenia sposobu ustalania opłat za korzystanie z tych obiektów. Podstawę materialnoprawną powołanej uchwały stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który uprawnia radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Aczkolwiek tytuł uchwały sugeruje, że jej jednostki redakcyjne będą zawierać unormowania kompleksowo określające reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów przebywających na terenach gminnych obiektów i urządzeń, to jednak w istocie w uchwale zamieszczono jedynie postanowienia, które ustalają, że co do zasady korzystanie z obiektów ośrodka jest odpłatne oraz określają katalog podmiotów uprawnionych do ulg. Uchwała nałożyła na osoby korzystające z ośrodka obowiązek zachowania porządku, zasad bezpieczeństwa oraz przestrzegania regulaminów, szczegółowo określających zasady korzystania z poszczególnych obiektów i urządzeń.

Wynika z tego, że przepisy uchwały nie określają w istocie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń ośrodka, a jedynie zobowiązują osoby do stosowania się do reguł postępowania ustalonych przez ośrodek.

Czytaj też w LEX: Prawotwórcza działalność organów samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem najczęściej popełnianych błędów - zagadnienia ogólne, błędy natury ustrojowej >

W ocenie RPO w przypadku, gdy rada gminy (miasta) korzysta z wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji do ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, powinna unormować tą materię w stosownej uchwale w sposób całkowity - w zakresie nieuregulowanym przepisami ustaw - co oznacza, że nie może scedować tych kompetencji na inny organ, bądź też pozostawić część tej materii do uregulowania przez inny organ. 

Zobacz też szkolenie online: Procedowanie uchwał w organie stanowiącym JST >

W orzecznictwie wskazuje się, że określanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowi wyłączną kompetencję rady gminy i następuje w drodze aktu prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest zatem wydanie przez organ wykonawczy gminy lub inny niż rada gminy organ zarządzenia ustalającego reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Doszłoby bowiem do naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określających właściwość rady gminy do unormowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz formę ustanawia aktów prawa miejscowego.

Czytaj też: Czy warto nowelizować nieobowiązujące przepisy dotyczące strefy czystego transportu

Problematyczne kompetencje 

Tymczasem zdecydowana większość zasad korzystania z obiektów i urządzeń ośrodka nie została uregulowana w akcie prawa miejscowego wydanym w oparciu o powołane wyżej upoważnienia ustawowe, lecz w zarządzeniu dyrektora ośrodka. Oznacza to, że w istocie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń ośrodka nie zostały określone w akcie prawa miejscowego stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa, lecz w zarządzeniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, który ma charakter aktu prawa wewnętrznego.

Art. 94 Konstytucji RP zezwala organom samorządu terytorialnego na stanowienie aktów prawa miejscowego, na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Ustanawiając akty prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego są więc obowiązane do poruszania się jedynie w granicach upoważnień ustawowych. Konstytucyjna zasada praworządności wymaga bowiem, aby materia uregulowana w akcie prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

Zobacz szkolenie online: Etapy tworzenia aktów prawa miejscowego przez JST - krok po kroku >

Jak przypomina RPO, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, w myśl którego normy te powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Inaczej wykładnia tych norm może doprowadzić do naruszenia zakazu domniemania kompetencji prawotwórczych. W orzeczeniach sądów podkreśla się, że rady gmin - stanowiąc akty prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - powinny treść swych regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej.

Skargą RPO zajmie się sąd administracyjny.  

Czytaj też w LEX: Wpływ zmian w prawie, w upoważnieniach ustawowych, na obowiązywanie aktów prawa miejscowego i konieczność wydania ich następców >

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.