Uchwała NSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10

Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ktrym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntw rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostaną zamieszczone postanowienia o przeznaczeniu określonego terenu leśnego na cele nieleśne, to wówczas nie jest dopuszczalne wykorzystanie takich terenów - tj. terenów dla których uzyskano jedynie zgodę, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - na cele nieleśne. Jeżeli natomiast w planie przeznaczona zostanie na cele nieleśne jedynie część gruntów leśnych objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to wówczas możliwość wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne istnieje tylko i wyłącznie w zakresie tej części gruntów leśnych, które zmieniły przeznaczenie w m.p.z.p. O tym więc, czy i jaką część gruntów leśnych, objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, można wykorzystać na cele nieleśne decyduje nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. taka powierzchnia gruntów leśnych, która została przeznaczona na realizację określonych celów nieleśnych.

 

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: (m.in.) wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

 

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej w skrócie: u.s.g. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc przepisem prawa i to tej rangi aktem może nastąpić zmiana przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na inne cele. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami.

 

Pamiętać należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granice tej samodzielności wyznacza zgodność z prawem wyrażona przez obowiązujący przepis - art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wyłączna kompetencja rady gminy do uchwalenia planu miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, bez nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA z 1996 r., z. 3, poz. 125). Samodzielne kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy oznacza, że gmina nawet wówczas, gdy uzyska zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenów leśnych - o określonej w tej zgodzie powierzchni - na cele nieleśne może "zaniechać" tej zmiany bądź dokonać w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia jedynie części tych gruntów leśnych. Ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika bowiem obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów. Wówczas, jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p., rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową. A to chociażby z tego powodu, iż może zmienić się tak stan prawny, jak i stan faktyczny na danym terenie w zakresie zurbanizowania terenu, rozwoju określonych gatunków fauny i flory, który będzie przemawiał za potrzebą ochrony pozostałych gruntów leśnych (ochrona jakościowa i ilościowa gruntów leśnych) i koniecznością ochrony różnorodności biologicznej.

 

Przypomnieć należy, iż zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Konstytucyjną cechą instytucji samorządu terytorialnego - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r. (sygn. akt U 3/98) - jest jego odrębność pod względem instytucjonalnym, a przede wszystkim funkcjonalnym (por. OTK ZU z 1999 r. Nr 4, s. 328). Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Gwarancje takiego charakteru ustrojowego jednostek samorządu terytorialnego stanowi osobowość prawna nadana im bezpośrednio przez Konstytucję RP (art. 165 ust. 1) i ochrona sądowa ich samodzielności (art. 165 ust. 2).

 

Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s.271). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Samodzielność gminy należy uznać za rodzaj decentralizacji a nie autonomii (por. powołane wyżej orzeczenie sygn. K 1/96, wyrok z dnia 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, s.183, uchwała z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r. cz.II, poz. 46).

 

Takie rozumienie samodzielności gminy znajduje także odzwierciedlenie w poglądach doktryny (por. B. Brzeziński, T. Dębowska - Romanowska, M. Kalinowski, W. Wojtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1996, s. 88-89, C.Banasiński, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące samorządu terytorialnego po roku obowiązywania Konstytucji RP, Samorząd terytorialny 1998, Nr 12, s. 49-52).

 

Konstytucja jest ustawą zasadniczą, zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii aktów normatywnych, stoi na czele całego systemu prawnego, wyznaczając reguły stanowienia prawa. Jej nadrzędność jest wynikiem nadania Konstytucji najwyższej mocy prawnej i przyjęcia zasady bezpośredniego stosowania jej przepisów (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Nadrzędność Konstytucji rodzi określone zobowiązania wobec organów tworzących prawo. Organy te nie mogą ustanawiać norm sprzecznych z regulacją konstytucyjną (tzw. negatywny aspekt nadrzędności) oraz powinny w swojej działalności prawotwórczej konkretyzować i rozwijać (realizować) postanowienia Konstytucji (tzw. nadrzędność pozytywna), (por. Polskie prawo konstytucyjne pod red. W. Skrzydło. MORPOL, Lublin 1998, s. 26, s.190-191).

 

Źródłem obowiązującego prawa o ograniczonym terytorialnie zasięgu - są akty prawa miejscowego, przy czym art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby organy samorządu terytorialnego działały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, zaś art. 184 ustanawia sądową kontrolę legalności uchwał. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy, o jakiej była mowa wcześniej, doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Jest to w pełni uzasadnione, choćby ze względu na powszechne obowiązywanie przepisów prawa miejscowego oraz konieczność ustanowienia określonych gwarancji dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu mającym na celu sporządzenie (zmianę) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski i M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 59 - 60).

 

Pamiętać też należy, iż procedura planistyczna z racji obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa uwzględnia przepisy unijne nakazujące dokonywanie oceny wpływu m.p.z.p. na środowisko (Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie wpływu oceny niektórych planów i programów na środowisko - Dz. U.U.E. L.01.197.30). Przepis art. 4 tej dyrektywy - "Obowiązki ogólne", w ustępie 1 stanowi, iż oceny wpływu na środowisko, określonej w art. 3 dyrektywy, dokonuje się podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej. Jednocześnie jednak przepis art. 4 dyrektywy 2001/42/WE przewiduje, iż w przypadku, gdy plany i programy składają się na hierarchiczny system aktów, Państwa Członkowskie, w celu uniknięcia powielania oceny, uwzględniają fakt, że oceny dokonuje się, zgodnie z niniejszą dyrektywą, na różnych poziomach.

 

Do dnia 15 listopada 2008 r. przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - nakładał obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku projektu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, projektów planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów strategii rozwoju regionalnego. Od dnia 15 listopada 2008 r. - z mocy art. 46 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r., przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego. A zatem, od dnia 15 listopada 2008 r. oceny oddziaływania na środowisko wymaga zarówno plan zagospodarowania przestrzennego, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

 

Przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - dalej w skrócie POŚ - zawarty w Dziale VII "Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji", jednoznacznie przewiduje, iż zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych - ust. 3. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia - art. 72 ust. 2 POŚ.

 

Nadto w toku procedury planistycznej organ winien mieć na uwadze nie tylko kwestie dotyczące ochrony środowiska, ale i strategii leśnej Unii Europejskiej i wspólnych działań państw członkowskich (por. art. 6 litera h Decyzji 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającej szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego - Dz. U.U.E. L.02.242.1) i podejście ekosystemowe, jakie zostało przyjęte w Konwencji o różnorodności biologicznej (Konwencja o różnorodności biologicznej sporządzona w Rio de Janeiro z dnia 5 czerwca 1992 r. - Dz. U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532). Według art. 6 litera h szóstego wspólnotowego programu do celów określonych w art. 2, tj. ochrony środowiska należy dążyć poprzez wprowadzenie w życie i dalsze rozwijanie strategii i środków w sprawie lasów zgodnie ze strategią leśną dla Unii Europejskiej, z uwzględnieniem zasady pomocniczości i zróżnicowania biologicznego.

 

Tak więc zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne może być najpełniej oceniona w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaś zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie jest poprzedzone postępowaniem, które obejmowałoby ocenę oddziaływania na środowisko proponowanej zmiany przeznaczenia gruntów, jak i nie uwzględnia wskazanych wyżej elementów prawa krajowego i wspólnotowego.

 

Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem.

 

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy.

 

Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów. Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

 

Ustawodawca ochronie gruntów leśnych przypisuje szczególną wagę, co - jak już wyżej zaznaczono - daje się zauważyć przy kolejnych nowelizacjach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawodawca konsekwentnie nie dokonuje liberalizacji przepisów w zakresie ochrony gruntów leśnych. A skoro tak, to nielogiczny i niespójny byłby system prawa, w którym dla potrzeb inwestycyjnych przyjmowane byłoby inne rozumienie zakresu ochrony gruntów leśnych.

 

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc gruntów niewymagających zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, tj. określonej kategorii gruntów zwolnionych z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oraz tych gruntów, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Zasada samodzielności gmin oraz przyznane im prawo kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego ich władztwu planistycznemu, a także przyjęte przez ustawodawcę zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych prowadzą do wniosku, że z woli ustawodawcy radom gminy pozostawione zostały uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu wymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. A jeśli tak, to wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do naruszenia powyższych zasad. Celem takiego unormowania jest zapobieżenie zabudowie gruntów leśnych na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i bezpowrotnej utracie przez te tereny dotychczasowych właściwości, podlegających szczególnej ochronie. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która przypisywałaby szczególną rolę i samoistne znaczenie zgodzie właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, prowadziłaby do obejścia, a wręcz naruszenia wskazanych wyżej zasad. Gdyby zgoda wyrażana na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych miała mieć charakter samoistny w tym znaczeniu, że już sama taka decyzja (zgoda) rodziłby określone prawa i obowiązki w zakresie możliwości wykorzystania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, to niewątpliwie przepis art. 7 tej ustawy miałby inne brzmienie. Gdyby intencją ustawodawcy było uznanie istnienia decyzji, wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, za przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, to także inne byłoby brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sformułowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ograniczałoby się do stwierdzenia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w odniesieniu do gruntów, co do których wydana została, wymagana przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja administracyjna o zgodzie na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne.

Nadto decyzja taka - zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne - stanowi jedynie o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Natomiast to m.p.z.p. ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego na nowe cele, np. na cele budowlane, usługowe, produkcyjne itp. Prowadzi to do wniosku, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od m.p.z.p. Zgoda taka nie jest aktem prawnym, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Zgoda taka może być jedynie argumentem, jaki właściciele gruntów mogą podnosić w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę w sprawie uchwalenia m.p.z.p. - w przypadku braku zmiany w m.p.z.p. gruntów leśnych na cele nieleśne. Skutek w postaci zmiany dotychczasowego przeznaczenia określonych gruntów leśnych nie wynika z samego faktu wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Skutek ten powoduje dopiero wykorzystanie tej zgody w m.p.z.p. Również szczególna relacja, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przemawia za przyjęciem wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., iż zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winna zostać "skonsumowana" przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można przy wykładni powyższych przepisów pomijać art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który przewiduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wykładnia gramatyczna, celowościowa jak i systemowa rozważanych przepisów prowadzi do wniosku, iż warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

 

Koniecznym warunkiem "skuteczności" zgody udzielonej przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), tj. możliwości wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

 

Ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. Odmienny pogląd w tym zakresie nie uwzględnia w stopniu wystarczającym wskazanych wyżej zasad oraz znaczenia części drugiej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jako regulacji mającej złagodzić skutki utraty mocy przez "stare" plany - i kładzie nazbyt duży akcent na aspekty własnościowe. Odmienna wykładnia powyższych przepisów nosiłaby znamiona prawotwórcze. Przypomnieć należy, iż także Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż jako tzw. ustawodawca negatywny jest powołany do orzekania o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności obowiązujących aktów normatywnych, nie może natomiast, w ramach przyznanych mu kompetencji, dopisywać odpowiednich rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych - nie jest władny zastępować ustawodawcy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2005 r. K 22/04, dotyczący oceny zgodności z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu artykułu 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, OTK-A 2005/3/27). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.