Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10...

Pisaliśmy o tym również:
Od darowizny nie ma renty planistycznej

Uchwała

z dnia 10 grudnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

II OPS 3/09

Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej.

Skład orzekający

Przewodniczący: prezes Izby Ogólnoadministracyjnej Włodzimierz Ryms.

Sędziowie NSA: Krystyna Borkowska (współsprawozdawca), Małgorzata Borowiec, Wojciech Chróścielewski, Roman Hauser, Jan Kacprzak, Zygmunt Niewiadomski (sprawozdawca).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego w sprawie ze skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie ze skargi Zbigniewa W., Marka W. i Grzegorza W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. z dnia 21 czerwca 2005 r. w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, przekazanego przez skład orzekający Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1213/08 do wyjaśnienia w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):

"Czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w razie zbycia tej nieruchomości, obejmuje także sytuację, gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło po tytułem darmym?"

podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie faktyczne

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt. II OSK 1213/08, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w razie zbycia tej nieruchomości, obejmuje także sytuację, gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym?"

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. (...), wydanego w sprawie ze skargi Zbigniewa W., Marka W. i Grzegorza W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. z dnia 21 czerwca 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sz. z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrokiem tym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta Sz. z dnia 30 marca 2005 r. zostały uchylone.

Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 10 grudnia 2004 r. Zofia i Zbigniew małżonkowie W. przenieśli własność działek oznaczonych numerami 5260/1 i 5274/1, obręb nr 1 miasta S., na rzecz syna Grzegorza W. W związku z tym decyzją z dnia 30 marca 2005 r. Burmistrz Miasta Sz. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 15% od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem w dniu 26 lipca 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sz. w obrębie obszaru i terenu górniczego "SZ.". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku uchwalenia planu przeznaczenie nieruchomości składającej się z działek nr 5260/1 i 5274/1 zostało zmienione z rolnego na budowlane. Organ stwierdził, że w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła ze względu na uchwalenie miejscowego planu, należało pobrać jednorazową opłatę planistyczną od zbywającego działkę. Od powyższej decyzji odwołali się Zofia i Zbigniew małżonkowie W., zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną ocenę, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot darowizny w wyniku uchwalenia planu miejscowego, z pominięciem okoliczności, że poprzedni plan miejscowy utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., a zatem plan ten nie mógł stanowić podstawy do porównania wartości pierwotnej działek z ich aktualną wartością, określoną na podstawie ustaleń nowego planu, uchwalonego w dniu 26 lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, nie podzielając argumentacji odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza dołączonych do akt sprawy dokumentów potwierdza, iż wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie została ustalona w sposób dowolny, lecz na podstawie wyceny szacunkowej sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, ocenił kwestię jednorazowej opłaty ustalonej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (renty planistycznej) na gruncie przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w kontekście art. 36 ust. 3 i 4 oraz art. 37 ust. 1. Sąd uznał skargę za uzasadnioną, stwierdzając, że w celu ustalenia treści normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia renty planistycznej należy wziąć pod uwagę treść obu przytoczonych wyżej przepisów. Użycie przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "sprzedaż" wskazuje, iż jego intencją było zawężenie pojęcia "zbycie" do czynności prawnych odpłatnych. W wypadku nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości właściciel nie otrzymuje z tego tytułu żadnej korzyści majątkowej, a w rozpatrywanej sprawie Zofia i Zbigniew małżonkowie W. umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego, przenieśli własność działek na rzecz syna - Grzegorza W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił pogląd prawny wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00, podjętej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości, jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast przy przeniesieniu własności nieruchomości na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym do skutku takiego nie dochodzi. Nieodpłatność oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa nie towarzyszy przysporzenie majątku, to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, aby wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości (właściciela bądź użytkownika wieczystego) opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie zbycia nieruchomości, gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Apelacyjny w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Sąd przyjął, że nieodpłatne zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty planistycznej. W opinii Prokuratora wnoszącego skargę kasacyjną nie można skutecznie powoływać się w tej mierze na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., gdyż ta, nie dość, że nie ma mocy wiążącej, to zapadła w odmiennym stanie prawnym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała co prawda obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej, o której mowa, jedynie w wypadku "sprzedaży" nieruchomości, ale na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał nowe brzmienie. W miejsce pojęcia "sprzedaż nieruchomości" wprowadzono pojęcie "zbycie nieruchomości". Ta ustawa nowelizacyjna wprowadziła także istotną zmianę ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez dodanie pkt 3b w art. 4. Zawiera on normatywną definicję pojęcia "zbywanie albo nabywanie nieruchomości", przez które należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Skarga kasacyjna została oparta również na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne oznaczenie w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia, polegające na wadliwym wskazaniu organu, który wydał kontrolowaną decyzję. Tym samym zobowiązano do wykonania wyroku organ niewłaściwy w sprawie; również w sentencji wyroku nie wymieniono prokuratora, który brał udział w sprawie. Przytaczając powyższe podstawy kasacyjne, Prokurator Apelacyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, zwrócił uwagę na fakt, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powiązany został ze sprzedażą nieruchomości, ale już ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) wyraz "sprzedaje" został zastąpiony wyrazem "zbywa". Tym samym mogłoby się wydawać, że przewidziany w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uległ rozszerzeniu, na co wskazywałoby także odesłanie w znowelizowanym przepisie jej art. 37 ust. 11 do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych według przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) dodano pkt 3b w art. 4, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu lub nabywaniu nieruchomości, należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie jednak ustawodawca, mimo wielokrotnych już nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zmienił jej art. 37 ust. 1, stanowiącego m.in., że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.

W opisanym stanie prawnym i faktycznym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając poważne wątpliwości co do stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących pobierania przez organ opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w sytuacji gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym, przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne sformułowane w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim na występujące, na gruncie powołanych przepisów, rozbieżności w poglądach sądów administracyjnych. W wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach i Krakowie w sprawach sygn. akt II SA/Gl 376/06, II SA/Gl 414/06, II SA/Kr 152/08 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt II OSK 955/05, II OSK 1373/07, II OSK 301/08 przyjęto, że zbycie nieruchomości pod tytułem darmym nie stwarza obowiązku uiszczenia renty planistycznej, ale w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 877/07 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1118/06 zajęto odmienne stanowisko, wywodząc, że pojęcie "zbycie nieruchomości" obejmuje wszystkie formy zadysponowania nieruchomością, w tym także darowiznę. Pierwsze ze wskazanych stanowisk opiera się na założeniu, że pojęcia "zbywa" nie można rozumieć w oderwaniu od charakteru i celu opłaty planistycznej. Opłata ta jest pobierana tylko w razie wzrostu wartości zbywanej nieruchomości, a zatem wiąże się z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści. Tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i przysporzenie mu dodatkowych korzyści. Skoro zaś wyzbyciu się nieruchomości pod tytułem darmym nie towarzyszy żadne przysporzenie majątkowe, to brak jest podstaw do przypisywania ustawodawcy woli obciążania takiego zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Podstawą do pobrania jednorazowej opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Taką wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią celowościową ścieśniającą rozumienie terminu "zbycie" na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie do odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości w drodze czynności prawnej, uważa się za uprawnioną ze względu na cel art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdzeniem takiej zwężającej wykładni ma być również charakter renty planistycznej jako świadczenia publicznoprawnego. Opłata ta ma swoją podstawę prawną w przepisach prawa publicznego, jej nałożenie jest rezultatem czynności publicznoprawnej z zakresu administracji publicznej, jaką jest uchwalenie planu. Nakłada ją w drodze decyzji administracyjnej organ administracji publicznej. Taki charakter opłaty planistycznej sprawia, że wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 nie może być wykładnią rozszerzającą. W konsekwencji, w razie wątpliwości, należy interpretować termin "zbywa" z korzyścią dla obywatela, przede wszystkim na gruncie wykładni językowej (in dubio pro cive). Drugie stanowisko oparte jest na tezie, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje m.in. sposób ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej zbyciu, przyjmując, że wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży. Skoro zatem w art. 37 ust. 1 zawarte zostało odesłanie do art. 36 ust. 4, to należy przyjmować w drodze wykładni systemowej i celowościowej, że w przepisie art. 36 ust. 4 chodzi nie tylko o sprzedaż, ale i o inne formy zbycia nieruchomości, w tym darowiznę. Dokonując wykładni systemowej, należy mieć na względzie definicję legalną "zbycia nieruchomości", zawartą w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że pojęcie zbycia nieruchomości obejmuje wszelkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości.

Niezależnie od tych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na zmianę art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonaną ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 220, poz. 1413). W wyniku tej nowelizacji do art. 36 dodano ust. 4a, zwalniający od obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, to wszystko świadczy, że są poważne wątpliwości co do wykładni przepisów regulujących pobieranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich następuje pod tytułem darmym. Uzasadnia to przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższe zagadnienie prawne.

W toku rozpoznawania sprawy, w związku z przedstawionym składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnieniem prawnym, w piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2009 r. stanowisko przedstawiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.S. Kolegium wyraziło pogląd, że pobieranie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło pod tytułem darmym, i to bez względu na to, czy nastąpiło na rzecz osób bliskich zbywcy, czy też na rzecz innych podmiotów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że - po pierwsze - nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż definicja legalna terminu "zbywanie nieruchomości", ustanowiona w art. 4 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), determinuje konieczność jej stosowania na tle przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że występującego w przepisach wielu ustaw terminu "zbywanie" ustawodawca niejednokrotnie używa w kontekście, który wyklucza zastosowanie powyższej definicji legalnej. Jako przykład Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), w którym zamianę i darowiznę wymienia się nie w ramach, lecz obok terminu "zbywanie". Po drugie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.S. uważa, że zdarzeniem uzasadniającym pobór opłaty planistycznej nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, lecz dopiero fakt zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej związano z dodatkowym przysporzeniem majątkowym zbywcy, uzyskanym wyłącznie w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Warunkiem powstania takiego przysporzenia po stronie zbywcy jest przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości w ramach czynności prawnej odpłatnej, o charakterze ekwiwalentnym. Tym samym termin "zbycie" własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należy odnosić tylko do tego rodzaju czynności prawnej, bez względu na to, czy przybierze ona formę umowy sprzedaży, czy też umowy zamiany. Organ stwierdził, że zakresem tak rozumianego terminu "zbywanie" nie będzie objęta darowizna nieruchomości lub prawa jej wieczystego użytkowania, ponieważ ze swej istoty jest ona czynnością prawną nieekwiwalentną i u darczyńcy nie powoduje żadnego przysporzenia majątkowego. Po trzecie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustalenie znaczenia terminu "zbycie nieruchomości", użytego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozciąga się na rozumienie tego samego pojęcia w ramach wykładni art. 36 ust. 3 tej ustawy, przewidującego prawo żądania od gminy odszkodowania w przypadku obniżenia wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.

Również Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2009 r., po scharakteryzowaniu stanowisk w sprawie, opowiedział się za stanowiskiem, że obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nie obejmuje sytuacji, gdy przeniesienie własności nieruchomości następuje pod tytułem darmym. W uzasadnieniu stanowiska Rzecznik podał, że to nie obiektywny wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu, ale okoliczność osiągnięcia dodatkowej korzyści finansowej przez właściciela nieruchomości jest podstawą wymierzenia takiej opłaty. A jeżeli tak, to nie powinien jej ponosić ten, kto nie osiąga zysku ze zbycia nieruchomości, jak to się dzieje w wypadku darowizny. Rzecznik zauważył, że zasadą obowiązującą na gruncie prawa daninowego jest obciążanie tej strony stosunku prawnego, która osiąga realny dochód. Wobec tego obciążenie opłatą planistyczną darczyńcy prowadziłoby do nieracjonalnego obciążenia osoby, która nic nie zyskuje, lecz wyłącznie wyzbywa się swego majątku. Za stanowiskiem, że celem powrotu w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" było obciążenie opłatą planistyczną darczyńcy nieruchomości, w żadnym razie nie może przemawiać - podkreślił Rzecznik - art. 36 ust. 4a tej ustawy, zwalniający od omawianej opłaty rolników, którzy przenieśli nieodpłatnie własność nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Umowy zawierane w tej mierze przez rolników z następcami nie są zawierane pod tytułem darmym. U ich podstaw leży w istocie umowa dożywocia, tyle że z udziałem państwa, zapewniającego rolnikowi środki utrzymania z ubezpieczenia społecznego.

Prokurator Prokuratury Krajowej, w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2009 r., podtrzymał stanowisko wcześniej zaprezentowane przez Prokuraturę.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, z wyjątkiem pojęcia "zbycie". Brak ustawowej definicji tego pojęcia w ustawie spowodował, że już pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) pojawiły się wątpliwości co do rozumienia treści tego pojęcia. O ile oczywiste było, że każda forma odpłatnego zbycia nieruchomości związana jest z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty, o tyle w przypadku darowizny nieruchomości obowiązek ten nie był już tak oczywisty. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd znajdujący odzwierciedlenie w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 64), że takiej opłaty nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Uchwała ta dała asumpt do twierdzenia, że również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłaty takiej nie należy pobierać w razie zbycia nieruchomości pod tytułem darmym. Niemniej jednak, w związku z utrzymującym się brakiem legalnej definicji pojęcia "zbycie" nieruchomości, wątpliwości pozostały.

Co prawda ustawodawca, nowelizując ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz inne ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdefiniował pojęcie "zbycie" nieruchomości jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jednakże definicja ta znalazła się w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), konkretnie w jej art. 4 pkt 3b, a nie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo że w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, iż przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych", to nie można przyjąć, że odesłanie to znajduje zastosowanie w odniesieniu do definicji zbycia nieruchomości na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo pojęcie "zbycie" nieruchomości nie mieści się ani w zasadach określania wartości nieruchomości, ani też w zasadach określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a próba rozszerzającej wykładni w tym zakresie byłaby obarczona tą wadą, że prowadziłaby do niedopuszczalnego domniemania obowiązków publicznoprawnych, które mogą być ustanawiane jedynie w drodze jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości podstawy materialnoprawnej.

Jeżeli tak, to trzeba skonstatować, że ustawodawca, podobnie jak to czynił w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., również na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zbycie" nieruchomości, pozostawiając je wykładni organów stosujących normy prawne w tym zakresie. Te zaś nie mogą ograniczyć się do wykładni gramatycznej ani tym bardziej bezkrytycznie przenosić na grunt prawa administracyjnego cywilistycznego znaczenia tego pojęcia. Ustawodawca w prawie publicznym używa niejednokrotnie określonych pojęć w innym znaczeniu niż w prawie prywatnym. Nie można à priori zakładać, że pojęcie "zbycie" powinno być szeroko rozumiane, jak choćby w przepisach Kodeksu cywilnego (np. art. 1051 i nast.), gdzie odnosi się ono zarówno do czynności o charakterze odpłatnym, jak i nieodpłatnym. Innymi słowy, treści pojęcia "zbycie" poszukiwać należy na gruncie przepisów prawa publicznego, uwzględniając konieczność sięgnięcia do innych, poza gramatyczną, metod wykładni prawa.

Wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zbycie" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom, dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze - "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem, jaki osiąga, a po drugie - przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu.

Za stanowiskiem, że przez pojęcie "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłaty planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne, przemawia powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. To wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. Do uiszczenia opłaty jest zobowiązany zarówno ten, kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu uchwalenia planu, jak i ten, kto taką nieruchomość dziedziczy. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że taka opłata obciąża też tego, kto otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim wypadku to obdarowany zbywca, a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, wobec czego względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby daniną, o której mowa, obciążyć obdarowanego zbywcę, a nie darczyńcę, zwłaszcza że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych wypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną. W tym miejscu trzeba zauważyć, że nie każda forma zbycia nieruchomości wywołuje takie skutki jak darowizna. Inaczej rzecz będzie się kształtowała wówczas, gdy zbycie nieruchomości przybierze formę zamiany. Wówczas opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, gdyby bowiem przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. Opłatę ponosiłby nie ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia.

To wszystko prowadzi do wniosku, że dokonując nowelizacji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na powrocie w treści tego przepisu do szerokiego pojęcia "zbycie" zamiast wcześniej użytego węższego określenia "sprzedaż", ustawodawca nie zrobił tego ze względu na zamiar objęcia opłatą planistyczną wszystkich przypadków zbycia nieruchomości, w tym pod tytułem darmym. Gdyby tak chciał postąpić, jednoznacznie zdefiniowałby pojęcie zbycia lub expressis verbis odesłał w tym zakresie do szerokiej definicji tego pojęcia w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też stosownych przepisów Kodeksu cywilnego. Nie czyniąc tego, pozostał przy potocznym znaczeniu tego pojęcia, uwzględniając jednocześnie ukształtowaną w tej mierze praktykę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak już wcześniej wskazano, kierunek orzecznictwa był w tej mierze ukształtowany, a wątpliwości wyjaśniono powołaną wcześniej uchwałą składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., stanowiącą, że opłaty planistycznej nie pobiera się w wypadku darowizny na rzecz osób bliskich. Jeżeli zatem ustawodawca zdecydował się powrócić w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" nieruchomości jako przesłanki wymierzania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej opisanych okolicznościach, to - jeśli się uwzględni racjonalność jego działań - czynił to z jednej strony z zamiarem poszerzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty na inne sytuacje niż "sprzedaż" (np. na zamianę), a z drugiej strony z zamiarem wyłączenia z pojęcia "zbycie" nieruchomości przypadków darowizny, zwłaszcza na rzecz osób bliskich, skoro tak było rozumiane pojęcie "zbycia" w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

W przekonaniu tym utwierdza przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca stanowi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień "sprzedaży" nieruchomości, a nie jej "zbycia". Użycie w tym przepisie pojęcia "sprzedaż" nie jest, jak się wydaje, niedopatrzeniem ustawodawcy, jak się dość często sądzi, także w literaturze przedmiotu (T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 146). Kilka kolejnych nowelizacji ustawy nie doprowadziło przecież do zmian tego przepisu. Stosownie do jego brzmienia wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu ustala się na dzień jej sprzedaży. W ten sposób ustawodawca zdaje się podkreślać, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w publicznoprawnym charakterze omawianej opłaty. Skoro opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, to może być nakładana na obywatela na podstawie niebudzącej wątpliwości normy prawnej i - jako taka - nie może być domniemywana. Opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można pobrać nie tylko w razie darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich, ale darowizny w ogóle. Nie można tego czynić ze względu na brak w tej mierze jednoznacznie sformułowanej podstawy materialnoprawnej.

Co zaś do nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na dodaniu w art. 36 przepisu ust. 4a, zwalniającego od obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, z której a contrario miałoby wynikać, że inne przypadki nieodpłatnego przeniesienia nieruchomości nie są zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, to argumentacja ta nie może odnieść zamierzonego skutku z następującego powodu: U podstaw umów zawieranych przez rolników w celu uzyskania świadczenia emerytalnego lub rentowego leży w istocie to, co zbliża te umowy do umowy dożywocia, której celem jest przeniesienie własności nieruchomości na następcę na zasadzie zachowania określonych korzyści w postaci środków utrzymania, tyle że uzyskiwanych nie od nabywcy nieruchomości, ale od państwa (ubezpieczenia społecznego). W ramach umowy rolnika z następcą w grę wchodzą trzy podmioty: rolnik przekazujący gospodarstwo rolne, jego następca oraz państwo. Powoduje to, że taka umowa nie mieści się w katalogu umów wymienionych w Kodeksie cywilnym, mimo że przepisy Kodeksu mogą być do niej stosowane (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt III CZP 57/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 79). Niezależnie od charakteru prawnego tej umowy nie jest ona z pewnością umową darowizny. Wprowadzając do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normę art. 36 ust. 4a, zwalniającą rolników, którzy nieodpłatnie przekazali swoje gospodarstwa na następców w zamian za świadczenia z ubezpieczenia społecznego, ustawodawca uregulował tę specyficzną kwestię. W żadnym razie jednak nie daje to podstaw do twierdzenia, że zwolnił od omawianej opłaty rolników przekazujących swoje gospodarstwa następcom na podstawie wskazanych wyżej przepisów dlatego, że następuje to pod tytułem darmym. Przekazanie gospodarstwa rolnego w sytuacjach, o których mowa, następuje na zasadzie ekwiwalentności (świadczenia z ubezpieczenia społecznego) i dlatego stało się przedmiotem "ingerencji" ustawodawcy, który w ramach polityki wspierania przekształceń strukturalnych polskiego rolnictwa zdecydował się na zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty planistycznej także w tych wypadkach. Tak też należy rozumieć sens uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami i inne ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, o którym mowa (druk sejmowy nr 1036). Zmiana miała na celu usunięcie wątpliwości, czy przekazując swoje gospodarstwa w tym trybie, rolnicy są, czy też nie są zobowiązani do uiszczenia opłaty planistycznej, jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany planu doszło do wzrostu wartości przekazywanej nieruchomości.

Charakterystyczne jest również, że nic nie wskazuje na to, aby celem powrotu w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" nieruchomości był zamiar objęcia opłatą planistyczną przypadków zbycia nieruchomości w drodze darowizny. Ze stenogramu posiedzenia Sejmowej Komisji Infrastruktury z dnia 13 listopada 2003 r. wynika, iż zmiana była dyktowana tym, że pojęcie "zbycia" jest pojemniejsze i obejmuje swym zakresem zbywanie także prawa użytkowania wieczystego. Niezależnie od oceny trafności tej myśli trzeba skonstatować, że przy braku innego uzasadnienia jest to istotna dyrektywa interpretacyjna dla oceny dokonanej zmiany. Projektodawca nie zastępował pojęcia "sprzedaż" terminem "zbycie" nieruchomości z zamiarem objęcia nim przypadków darowizny.

Ze względu na treść zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia postanowieniem składu orzekającego z dnia 18 kwietnia 2009 r., a także na okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, rozstrzygane zagadnienie prawne należało ograniczyć do sytuacji, gdy nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego, została darowana osobie bliskiej. Wobec tego należało przyjąć, że pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09