NIK o termomodernizacji mieszkań w Piekarach Śląskich - nieprawidłowości na każdym kroku

Termomodernizacja budynków mieszkalnych to kluczowe działanie dla ograniczenia niskiej emisji. Wymaga dobrego planowania, opracowania rzetelnych wniosków o dofinansowanie i sprawnej dystrybucji środków finansowych. Z kontroli przeprowadzonej przez NIK wynika, że gmina Piekary Śląskie nie poradziła sobie z tym zadaniem. Na każdym etapie największego w Piekarach projektu termomodernizacji pojawiły się nieprawidłowości.

Kontrola "Przygotowanie realizacji termomodernizacji budynków mieszkalnych, w których udziały posiada Gmina Piekary Śląskie, współfinansowanej przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach" została przeprowadzona w IV kwartale 2019 r. w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (Fundusz), Urzędzie Miasta Piekary Śląskie i w Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej w Piekarach Śląskich (zakład budżetowy Miasta Piekary - dalej ZGM). NIK zbadała jak poszczególne jednostki były przygotowane do udziału w przedsięwzięciu polegającym na termomodernizacji budynków mieszkalnych, w których udziały posiada Gmina Piekary Śląskie. Natomiast w Funduszu dokonano oceny jego działań podejmowanych w celu minimalizacji ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w toku analizy dokumentacji aplikacyjnej.

Z informacji przedstawionej przez NIK wynika, że projekt termomodernizacji Osiedla Wieczorka w Piekarach Śl., będący jednym z największych w regionie przedsięwzięć tego typu, nie był realizowany prawidłowo.

Nieprawidłowości wystąpiły w działaniach wszystkich kluczowych jednostek uczestniczących w Projekcie. Urząd Miasta w Piekarach Śląskich zlecił realizację przygotowania projektu podmiotowi (Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w Piekarach Śląskich), który nie miał w tym zakresie wystarczającego doświadczenia. ZGM opracował większość wniosków w oparciu o nierzetelnie opracowane dokumenty. Natomiast Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach zaakceptował złożone wnioski i zawarł umowy o dofinansowanie, pomimo posiadania dokumentów świadczących o tym, że zaakceptowane właśnie wnioski mogły  zawierać nieprawdziwe dane.

W 2017 r. ZGM, w imieniu wspólnot mieszkaniowych, w których gmina Piekary Śląskie posiadała większościowy udział, złożył wniosek o przyznanie dofinansowania termomodernizacji mieszkań znajdujących się w 74 budynkach ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Łączna wnioskowana kwota to 50 mln, a deklarowanym efektem ekologicznym była likwidacja wszystkich źródeł ogrzewania i  przyłączenie wszystkich, tj. 2126 mieszkań do sieci miejskiej. Środki POIiŚ miały zostać przekazane poszczególnym wspólnotom w formie nisko oprocentowanej pożyczki, której część mogła zostać umorzona (tzw. premia inwestycyjna), a wielkość umorzenia zależała od osiągniętej oszczędności energii. Po przystąpieniu do realizacji projektu okazało się jednak, że deklarowany we wnioskach efekt ekologiczny jest przeszacowany, a w części mieszkań działają już inne źródła ciepła, zainstalowane przez samych mieszkańców. W tych warunkach WFOŚiGW wypowiedział umowy dziewięciu wspólnotom i złożył zawiadomienie do prokuratury w/s przedłożenia dokumentów poświadczających nieprawdę w celu uzyskania dofinansowania (obecnie prowadzone jest postępowanie prokuratorskie). W odpowiedzi ZGM dysponując większością głosów w pozostałych wspólnotach wypowiedział 27 umów i następnie korzystając z tejże większości postanowił o zastąpieniu finansowania z POIiŚ kredytami zaciągniętymi w bankach komercyjnych.

Podsumowanie wyników kontroli

Rada Miasta uchwalając statut ZGM umożliwiła Zakładowi realizowanie niedozwolonych prawem zadań - tj. zarządzania wspólnotami mieszkaniowymi. Natomiast Gmina jako członek wspólnot mieszkaniowych posiadający większościowy udział w 74 wspólnotach, głosując za przystąpieniem do POIiŚ zobligowała ZGM do aplikowania o środki, co przekraczało możliwości kadrowe i organizacyjne Zakładu.

Urząd nie przeanalizował możliwości realizacji tak dużego przedsięwzięcia (Zakład składał w imieniu każdej wspólnoty osobny wniosek) przez pracowników ZGM, pomimo że wcześniej miał poważne zastrzeżenia do sposobu realizacji obowiązków przez pracowników Zakładu - po kontroli przeprowadzonej przez Urząd Miejski w Zakładzie w 2015 r. wskazano 148  nieprawidłowości, a 61 zaleceń pokontrolnych po tej kontroli dotyczyło sposobu wykonywania obowiązków przez pracowników. Prezydent weryfikowała sposób realizacji zaleceń opierając się wyłącznie o pisemne informacje Dyrektor ZGM i nie skorzystała z możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli w Zakładzie, ponownej kontroli w Zakładzie nie przeprowadzono, a niniejsza kontrola NIK ujawniła m.in. nierzetelne działanie pracowników ZGM w toku kompletowania dokumentacji i opracowywania wniosków o dofinansowanie z POIiŚ.
Zakład Gospodarki Mieszkaniowej (ZGM) przyjął do realizacji zadanie aplikowania o środki POIiŚ, pomimo iż nie dysponował odpowiednio wykwalifikowanymi pracownikami, ponieważ został zobowiązany do tych działań przez Prezydent Miasta Piekary Śląskie (Gmina Piekary Śląskie była większościowym udziałowcem we wspólnotach mieszkaniowych).

Zakład zgromadził wszystkie dokumenty niezbędne  do aplikowania o środki, ale na skutek  zaniechania pracownika dopuścił do sytuacji, że podstawowy dokument, o który oparte były wszystkie wnioski, tj. audyt energetyczny, został opracowany w 52 przypadkach, na podstawie danych bazowych  niezgodnych ze stanem faktycznym. Podkreślenia wymaga fakt, że ZGM  dysponował wiedzą o stosowanych w ww.  budynkach innych, aniżeli węglowe, źródłach ciepła, gdyż wydał zgodę na zmianę sposobu ogrzewania oraz dysponował pełną inwentaryzacją określającą sposób ogrzewania poszczególnych lokali mieszkalnych.

Dokumentacja audytu energetycznego wspólnot mieszkaniowych, stanowiąca podstawowy dokument, o który oparto wnioski złożone do WFOŚiGW nie została zweryfikowana przez ZGM pod kątem merytorycznym, tj. w zakresie zgodności danych wejściowych (stanowiących podstawę obliczeń audytora) ze stanem faktycznym, w których posiadaniu był ZGM, czyli sposobu ogrzewania poszczególnych lokali mieszkalnych. Było to działanie nierzetelne, gdyż umowy zawarte z wykonawcą audytu nakładały na ZGM obowiązek weryfikacji dokumentacji, która wg wyjaśnień Dyrektor ZGM odbywała się, ale miała charakter formalny (sprawdzono czy dokument został sporządzony), a nie merytoryczny. Skutkiem powyższego było opracowanie i złożenie wniosków opartych o błędne założenia, które zakładały kompleksową termomodernizację, w tym wymianę dotychczasowych indywidualnych węglowych źródeł ciepła i podłączenie wszystkich mieszkań do miejskiej sieci centralnego ogrzewania.

W efekcie WFOŚiGW wypowiedział dziewięć umów, które, jak ustalił Fundusz po przedłożeniu skorygowanych audytów energetycznych, nie uzyskałyby minimalnej liczby punktów kwalifikującej do uzyskania dofinansowania, a następnie ZGM wypowiedział 27 umów, przy czym we wszystkich 36 przypadkach finansowanie z POIiŚ zostało zastąpione kredytem komercyjnym zaciągniętym na gorszych warunkach. Zmiana sposobu finansowania będzie skutkowała utratą możliwości uzyskania premii inwestycyjnej oraz koniecznością poniesienia wyższych kosztów pozyskania finansowania.

Ponadto w ocenie NIK, Zakład nie zapewnił bezpiecznego użytkowania nieruchomości przez siebie zarządzanych i administrowanych, gdyż pomimo posiadania dokumentów świadczących o samowoli lokatorów w zakresie zmiany ogrzewania na gazowe nie podjął żadnych działań w tym zakresie. Powyższe  stanowiło naruszenie art. 184b pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[5], który stanowi, że zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie racjonalnej gospodarki nieruchomością, a w szczególności bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości.

Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach zastosował sposób weryfikacji wniosków o dofinansowanie, który okazał się w odniesieniu do projektu termomodernizacji budynków komunalnych w Piekarach Śląskich niewystarczająco skuteczny i nie zapobiegł przyznaniu dofinansowania wnioskom opartym o nieprawdziwe dane. Zakwalifikowano bowiem do realizacji wszystkie 75 wniosków złożonych przez ZGM w imieniu wspólnot mieszkaniowych, choć w dokumentacji załączonej do 73 z nich znajdowały się informacje wskazujące, że efekty ekologiczne mogą nie zostać zrealizowane na zakładanym poziomie. Pracownicy Funduszu oceniający wnioski zignorowali dwie przesłanki wskazujące na konieczność podjęcia pogłębionej analizy, która powinna była zakończyć się zakwestionowaniem informacji zawartej w ww. 73 wnioskach:

• w przypadku 12 wniosków była to niespójność pomiędzy wynikami audytów energetycznych, w których wykazano że wszystkie mieszkania ogrzewane są piecami węglowymi a załączonymi do tych wniosków wyciągach z projektów budowlanych, w których zawarto informacje, że źródłem ciepła w mieszkaniach w tych budynkach były piece kaflowe, kotły na paliwo stałe, kotły gazowe lub grzejniki elektryczne.
• w przypadku 73 wniosków właściciele mieszkań zagłosowali przeciwko projektowi na zebraniach wspólnot lub wstrzymali się od głosu.

Powyższe okoliczności należało co najmniej poddać rzetelnej weryfikacji pod kątem możliwości osiągnięcia zakładanych efektów ekologicznych (zmiana 100% źródeł ciepła we wszystkich budynkach.

W ocenie NIK opisane wyżej okoliczności powinny były skłonić pracowników Funduszu do podjęcia rzetelnych działań weryfikujących możliwość osiągnięcia efektu ekologicznego na założonym we wniosku poziomie (zmiana sposobu ogrzewania w 100% mieszkań w danym budynku).

Tymczasem jedynym działaniem podjętym przez członków Komisji oceny projektów było skierowanie do ZGM w Piekarach Śląskich pisma o wyjaśnienie braku zgody wszystkich właścicieli na przystąpienie do projektu.

Informacje ujęte w odpowiedzi ZGM dotyczące prawomocności uchwał oraz braku zaskarżenia uchwał do sądu (co w ocenie ZGM oznaczało, że wszyscy właściciele nie wnoszą uwag do realizacji projektu) uznano za wystarczające, choć dotyczyły one jedynie formalnej strony zagadnienia.

Czytaj też: Retencja i melioracja wymagają dużych nakładów - gminy czekały na zmiany >

Wymiar finansowy

Łączna wartość 74 umów wyniosła 74 mln zł, w tym 50 mln zł nisko oprocentowanej pożyczki ze środków POIiŚ, która mogła zostać umorzona w kwocie maksymalnej 30 mln zł (premia inwestycyjna).

Należy jednak pamiętać, że są to kwoty maksymalne możliwe do uzyskania po spełnieniu wszystkich warunków umowy z Funduszem, a przede wszystkim po osiągnięciu założonego efektu ekologicznego oraz przy założeniu, że faktyczny koszt realizacji termomodernizacji wszystkich budynków odpowiadałby kosztowi założonemu we wnioskach.

W przypadku dziewięciu umów wypowiedzianych przez Fundusz wnioski te, gdyby zostały rzetelnie opracowane, nie uzyskałyby obietnicy dofinansowania oraz obietnicy umorzenia części pożyczki.

W pozostałych przypadkach nie ma natomiast pewności co do uzyskania samej obietnicy oraz jej wymiaru finansowego, gdyż faktyczna wysokość premii inwestycyjnej uzależniona była od wielkości faktycznie osiągniętej oszczędności energii. Przyjęte we wnioskach założenia, że we wszystkich mieszkaniach zostaną zlikwidowane piece węglowe i zostaną podłączone do miejskiej sieci cieplnej spowodowało, że wszystkie wnioski dawały teoretyczną możliwość uzyskania oszczędności energii kwalifikujące je do najwyższej, czyli 45% premii inwestycyjnej (możliwa do uzyskania premia inwestycyjna wynosiła od 25% do 45% kosztów kwalifikowalnych). Natomiast fakt istnienia innych niż węglowe źródła ciepła oraz brak podłączenia do miejskiej sieci c.o. powodował uzyskanie mniejszego niż  zakładany efektu ekologicznego, a tym samym obniżenie możliwej do uzyskania premii inwestycyjnej lub nawet jej całkowitą utratę.

Ponadto koszty inwestycji okazały się niższe aniżeli założone w umowach dofinansowania. Wszystko to razem powoduje obniżenie maksymalnej wartości premii inwestycyjnej poniżej szacunkowej kwoty 30 mln zł.

Wobec powyższych uwarunkowań zmiana sposobu finansowania będzie skutkowała utratą możliwości uzyskania premii inwestycyjnej oraz koniecznością poniesienia wyższych kosztów pozyskania finansowania. W przypadku 27 umów wypowiedzianych przez ZGM zmiana sposobu finansowania skutkować będzie utratą możliwości uzyskania premii inwestycyjnej (maksymalnie - 8,4 mln zł) oraz koniecznością poniesienia przez gminę i właścicieli prywatnych kosztów kredytu wyższych o 3,0 mln zł[8].

Zalecenia NIK

NIK, w wyniku przeprowadzonych kontroli wnioskowała do ZGM o:

•     Niezwłoczne podjęcie działań dla wyeliminowania ryzyka samowolnego dokonywania przez mieszkańców zmian w instalacji gazowej.
•     Zwiększenie nadzoru nad pracownikami Zakładu celem rzetelnej realizacji przypisanych im zadań.
•     Zapewnienie gromadzenia kompletnej dokumentacji technicznej budynków dla skutecznego zarządzania mieniem Gminy

Izba zwróciła uwagę Pani Prezydent Piekar Śląskich na konieczność powierzania jednostek miejskich do realizacji zadań w sposób uwzględniający istniejące ograniczenia działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego i umożliwiający ich prawidłową realizację.

Natomiast w przypadku WFOŚiGW NIK zwrócił uwagę, że Fundusz jako podmiot wyspecjalizowany w finansowaniu ze środków publicznych przedsięwzięć takich jak projekt termomodernizacji i odpowiedzialny za gospodarne dysponowanie środkami publicznymi powinien z należytą starannością (rzetelnie) analizować wszelkie informacje świadczące o istnieniu zagrożeń dla osiągnięcia celów danego projektu. W praktyce oznacza to konieczność nie tylko formalnego sprawdzenia spełniania przez potencjalnych beneficjentów ustalonych kryteriów, ale także rzetelnego (realnego) szacowania zakładanych efektów ekologicznych.