„Polski samorząd terytorialny oparty jest na doktrynie wypracowanej na zachodzie Europy, a regulujące jego działania przepisy odpowiadają standardom cywilizowanego świata. Umożliwia on aktywizowanie społeczeństwa, prezentowanie różnych poglądów i korygowanie poczynań władz centralnych państwa z punktu widzenia interesu lokalnego (…) Samorząd to dobre narzędzie, ale rezultat działania zależy od ludzi, którzy chcą i potrafią się nim umiejętnie posługiwać”[1]. Ludzi tych powinna cechować nie tylko fachowość, elastyczność, gotowość do uzupełniania i generowania wiedzy, ale także solidność, sumienność, uczciwość, poczucie sprawiedliwości i szczególna odpowiedzialność za realizację powierzonych zadań, które zawsze winny być wykonywane zgodnie z literą prawa.


Wymagania wobec urzędnika

W kontekście obowiązującego w Polsce prawa należy stwierdzić, iż urzędnik zobligowany jest przedkładać dobro publiczne nad interesy własne i swojego środowiska. Dobro publiczne stanowi bowiem podstawę działalności administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego jako pośredniej administracji państwowej, wykonywanej przez samodzielne i odrębne w stosunku do państwa podmioty[2]. W związku z powyższym pracownik samorządowy winien cieszyć się zaufaniem społecznym, gdyż „zaufanie pozwala wierzyć, że obietnice będą dotrzymywane, a obywatele nie będą oszukiwani”[3].

Wymagania stawiane pracownikom struktur samorządowych znacząco więc przekraczają wymogi stawiane innym pracownikom. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych [4] do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Ustęp 2 ustawy o pracownikach samorządowych uszczegóławia zakres tych obowiązków i obok przestrzegania Konstytucji RP i innych przepisów prawa, określa wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie, udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania. Prawo nakłada także na pracowników samorządowych obowiązek dochowania tajemnicy ustawowo chronionej, zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami, zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim oraz stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Realizacja tych zobowiązań wymaga określonych wartości moralnych, stanowiących punkt odniesienie do podejmowanych decyzji i dokonywanych wyborów. Stabilna infrastruktura etyczna pozwala kształtować pożądane postawy zawodowe pracowników samorządowych.

W literaturze przedmiotu formułowane są postulaty i oczekiwania odnośnie postaw moralnych i zachowań pracowników administracji publicznej, w tym administracji samorządowej.

„Od osób zajmujących tego rodzaju stanowiska wymaga się czegoś więcej niż tylko formalnego realizowania ich obowiązków służbowych. Muszą one świecić przykładem także w sferze stosunków prywatnych i rodzinnych, a dyskwalifikujące zachowanie się (…) może spowodować zmniejszenie czy nawet utratę kwalifikacji osobistych niezbędnych do zajmowania odpowiednich stanowisk”[5].

Obraz urzędnika nowej generacji powinien się kojarzyć z obrazem kompetentnego, wrażliwego i etycznie dojrzałego administratora, a nie z obrazem urzędnika wprawdzie zdyscyplinowanego i posłusznego przełożonym, ale poszukującego własnych profitów. Współczesny urzędnik powinien być wyzwolony z mieszczańskiej, konsumpcyjnej moralności, z przywiązania do rzeczy. Nie może w egoistycznych kategoriach interpretować szczęścia, utożsamiając go z posiadaniem przedmiotów, władzy, wiedzy. Musi to być urzędnik „świadczący innym”, a to oznacza, iż refleksja etyczna powinna być jego obowiązkiem[6].
Pracownik samorządowy powinien przejawiać rodzaj spolegliwości społecznej łączonej z zaufaniem, zdolnością do budowania uczciwego partnerstwa, utożsamianej z wysokim poczuciem odpowiedzialności za jakość życia reprezentowanej wspólnoty i jakość funkcjonowania państwa, zawsze zgodnie z literą prawa. Pracownik samorządowy, egzekwując to prawo, musi wykazywać też rodzaj wrażliwości społecznej, pozostającej w opozycji do bezdusznej biurokracji i automatyzacji zachowań urzędniczych. Zasady etyczne mogą okazać się pomocnym narzędziem w kształtowaniu nowej jakości kadr samorządowych.

Znaczenie etyki w administracji samorządowej

Słowo „etyka” pochodzi z języka greckiego „ethos” i oznacza zwyczaj, obyczaj. Etymologia terminu dowodzi, iż już w starożytności ludzie wartościowali działania na te sprzyjające wspólnocie i te utrudniające jej rozwój. Etyka korzysta z moralności rozumianej jako zbiór przeświadczeń o tym, co dobre i złe, pociąga to za sobą akceptację lub negatywną ocenę postępowania.

O prawie można powiedzieć, iż ma „moc karzącą”, o moralności - iż ma „moc wskazującą”. Z punktu widzenia prawa bardziej liczy się skuteczność, słuszność, bezpieczeństwo, z punktu widzenia etyki - dobro i sprawiedliwość. Etyka podpowiada, jak należy żyć, a prawo podpowiada, jak postąpić, by nie złamać obowiązujących przepisów[7].

Nie ulega wątpliwości, iż infrastruktura etyczna i prawna powinna być fundamentem społecznego życia oraz obwiązujących w nim reguł. Warunkiem przestrzegania standardów etycznych i regulacji prawnych jest autentyczność intencji i rzetelność zachowań. Oznacza to wzmożoną troskę o zwiększenie poziomu odpowiedzialności wszystkich interesariuszy zaangażowanych w życie gospodarcze[8], w tym także pracowników administracji samorządowej.
Jakość funkcjonowania instytucji stojących na straży prawa ma fundamentalne znaczenie zarówno dla prawa, jak i znajdującej się u jego podstaw moralności. „Prawa nie mogą zatem ostać się same, nawet gdyby same się uzasadniały. Są tylko jednym elementem moralności powszechnej, ale o tyle istotnym, że wraz z innymi kluczowymi pojęciami moralnymi tworzą część koncepcji nadrzędności etyki w życiu ludzkim”[9].

Etyka w organizacjach administracji publicznej, w tym administracji samorządowej pełni zatem istotne funkcje[10]:

  • jest podstawą dobrych rządów; etycznie umotywowani funkcjonariusze z reguły podejmują decyzje, kierując się kryteriami merytorycznymi, dzięki temu działania administracji są bardziej efektywne;
  • legitymizuje działania administracji publicznej, co przekłada się na zaufanie do instytucji państwa;
  • zapobiega patologiom organizacyjnym, w tym korupcji, nepotyzmowi;
  • kształtuje pozytywne wartości w życiu publicznym;
  • ułatwia urzędnikom podejmowanie trudnych decyzji, rozstrzygających często sporne lub nieostre kwestie.


Współcześni moraliści wskazują na niebezpieczne zjawisko obniżania się poziomu moralności przeciętnego obywatela, uwarunkowane zaniedbaniami wychowawczo-edukacyjnymi, przemianami społeczno-gospodarczymi, bezrefleksyjnym modelem życia, ale też powszechnym relatywizmem. W tej sytuacji reformowanie administracji samorządowej w kontekście pożądanych postaw moralnych staje się koniecznością. Solidne fundamenty moralne pozwolą pracownikom samorządowym sprawniej uporać się z „chorobami” współczesnej administracji, takimi jak: korupcja, nepotyzm, bezduszna biurokracja, obojętność, skłonność do tworzenia klik zapewniających w danym układzie maksymalne korzyści oraz dominującą pozycję. Propagowanie pożądanych norm i zachowań może w tym wypadku stać się pomocnym narzędziem, choć z pewnością nie gwarantującym stuprocentowej skuteczności.

Izabela Seredocha

Bibliografia:

  • 1. J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Verba, Lublin 2003, s. 75.
  • 2. M. Barański, Model samorządu terytorialnego w procesie reformy społeczno-administracyjnej państwa [w:] A. Frąckiewicz-Wronka, Samorządowa polityka społeczna, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP, Warszawa 2002, s. 33.
  • 3. J.S. Coleman Foundations of Social Theory Cambridge, Ma: The Belknap Press, 1990; R.D. Putman Making Democracy Work Princeton, Nowy Jork 1993 [za:] M.B. Rękawek-Pachwicewicz, Rola i znaczenie kodeksów etycznych w zwalczaniu korupcji, http://www.ceo.org.pl/portal/b_mpk_eplatforma_antykorupcyjna_ebiblioteka_antykorupcyjna.
  • 4. Ustawa z 21 listopada 2008 o pracownikach samorządowych, Dz. U. z dnia 18 grudnia 2008 r. Nr 223, poz. 1458.
  • 5. Fragment wyroku i uzasadnienia do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1991 r. [za:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, red. J. Boć, Kolonia Limited 2004, s. 281.
  • 6. B. Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Temida 2 Białystok 1995, s. 303 [za:] J. Kowalik, Między partycypacją a zarządzaniem W poszukiwaniu determinantów skuteczności samorządów miejskich, Wydawnictwo Akademii Świętokrzyskiej, Kielce 2004, s. 216.
  • 7. J. Filek, Rola prawa i etyki w kształtowaniu modelu gospodarczego [w:] Biznes, prawo, etyka, red. W. Gacparski, J. Jabłońska-Bonca, Wydawnictwo Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 80-81.
  • 8. W. Gasparski, Słowo wstępne, [w:] Biznes, prawo, etyka, op. cit., s. 7.
  • 9. B. Almand [za:] J. Filek, Rola prawa i etyki w kształtowaniu modelu gospodarczego, op. cit., s. 79.
  • 10. B. Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej [za:] Administracja publiczna, red. J. Hauser, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 251.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
Standardy etyczne w administracji samorządowej (cz. 2)

________________________________________________________________________________________________________________

Zachęcamy do zapoznania się z książką autorstwa Andrzeja Szewca, Gabrieli Jyż, Zbigniewa Pławeckiego pt. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz". Książka - przede wszystkim pomocna radnym i pracownikom samorządowym w ich codziennej pracy - jest też źródłem wiedzy dla studentów prawa i administracji oraz różnego rodzaju kierunków administracji i zarządzania.
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl