Autor jest dyrektorem Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi
Przy okazji szumu medialnego związanego z uchwałami/stanowiskami podejmowanymi przez niektóre organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.] dotyczącymi samozobowiązania się rad/sejmików oraz zobowiązania organów wykonawczych j.s.t. do stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych które nie zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw - uwypuklił się marginalny dotychczas problem.
Pozostawiając na boku motywacje, dla których przedmiotowe uchwały zostały podjęte konieczne jest przyjęcie jednoznacznej interpretacji czy kolegialne organy administracji publicznej mogą wypowiadać się/zajmować stanowiska w sprawach, które nie należą do zakresu ich kompetencji?
Czytaj: Sędziowie SN: wyroki TK nawet nieopublikowane obalają domniemanie konstytucyjności przepisu>>
Wątpliwości być może pomogą rozwiać sądy administracyjne, rozstrzygając zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów (patrz np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19 maja 2016 r. (PNK-I.4131.267.2016), stwierdzające nieważność uchwały Nr XXVIII/696/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2016 r. stanowisko w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego).
Czytaj:
Radni Łodzi zadecydowali o stosowaniu się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego>>
Wojewoda łódzki unieważnił uchwałę Rady Miejskiej ws Trybunału Konstytucyjnego>>
Konkretyzując, pytanie brzmi: czy organ uchwałodawczy j.s.t. może zajmować się i wypowiadać w sprawach, które nie są wyraźnie określone w przepisach upoważniających, przy zastosowaniu procedur przewidzianych dla działalności normatywnej, tj. uchwalania uchwał, w tym aktów prawa miejscowego?
Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Konstytucja jednak jednoznacznie rozstrzyga, iż samorząd wykonuje istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ale) w ramach ustaw. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a nie „rozporządza wiązką” niezbywalnych i nienaruszalnych kompetencji. Samorząd powstaje z woli ustawodawcy i korzysta z rezygnacji państwa z określonych zadań i uprawnień w zakresie administracji publicznej na jego rzecz, przy czym wykonywanie administracji publicznej jest nie tylko uprawnieniem ale i obowiązkiem samorządu.
W świetle art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy j.s.t. działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z przyjętym w doktrynie stanowiskiem, o ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, o tyle organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia lub zobowiązuje. Środkami prawnymi, właściwymi administracji publicznej (określonymi przez ustawodawcę) samorząd może się posługiwać wyłącznie przy realizacji powierzonych przez państwo zadań. Organ władzy i administracji publicznej nie może więc decydować o rozszerzeniu swoich kompetencji, tak jak nie może legalnie oświadczyć, iż swoich kompetencji nie będzie realizował. Mało tego, nie może nawet bez upoważnienia ustawowego zdecydować o zmianie, rozszerzeniu bądź zawężeniu form ich realizacji. Jeżeli przyjęlibyśmy stanowisko odmienne, znaczyłoby to, iż np. rada gminy może uchwalić wszystko, o ile wcześniej wpisze np. do swojego statutu odpowiednie kompetencje.
Stanowiska/uchwały organów uchwałodawczych j.s.t. w sprawie stosowania nieogłoszonych wyroków TK (przyczynek do napisania niniejszego tekstu) nie są idealnym przykładem obrazującym przedmiot artykułu chociażby dlatego, iż zawierają (niedopuszczalne) nakazy czy wytyczne wobec organów wykonawczych, pracowników urzędów i komunalnych jednostek organizacyjnych, mogące mieć wpływ na wydawane przez nich decyzje administracyjne. Nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez osoby wypowiadające się w imieniu rad, które podjęły przedmiotowe uchwały, że stanowisko/uchwała nie wywołuje skutków prawnych i jest niewiążąca, jeżeli adresatem oświadczenia organu uchwałodawczego j.s.t. są hierarchicznie niżej usytuowane instytucje stosujące prawo. Mamy do czynienia z ewidentnym wywarciem nacisku na urzędników, którzy w oparciu o przepisy prawa przygotowują projekty uchwał zatwierdzane bądź odrzucane przez radnych.
Pracownicy urzędu zostali postawieni przed wyborem, mówiąc trywialnie – „łamać prawo” lub wypowiedzieć „posłuszeństwo” radzie. Mało tego, uchwała niewyeliminowana z obrotu prawnego może stanowić źródło sprzecznych oczekiwań mieszkańców danej j.s.t. wobec organów administracji samorządowej.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu np. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 486) (pozostałe ustawy samorządowe kwestię tę regulują analogicznie) należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, przepisów proceduralnych, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, jak i wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwała została podjęta. Zgodnie z zasadą, że organ nadzoru nie posiada swobody decyzji w zakresie czy uchwałę rażąco naruszającą porządek prawny pozostawić w obrocie prawnym czy ją wyeliminować, uchwała/stanowisko/apel itd. uchwalona przez organ administracji publicznej bez podstawy prawnej powinna zostać uznana (obarczona) rażącym naruszeniem prawa i wyeliminowana z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc).
| Sprawdź książkę | |
 |
Na straży państwa prawa. Trzydzieści lat orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
|
@page_break@
Konsekwentnie należy postawić praktyczne pytanie, kto i w jakim trybie powinien weryfikować kiedy np. rada j.s.t. może przegłosować stanowisko (w formie uchwał) a w kiedy nie? I nie jest istotne, czy oświadczenie woli wyrażone w głosowaniu przez organ kolegialny zostanie nazwane uchwałą czy nie (nie każda uchwała jest stanowiskiem czy apelem ale każde stanowisko, apel itp. przyjęty w głosowaniu przez organ kolegialny jest uchwałą), nieważne jest nawet czy wywołuje skutki prawne czy nie, ważne jest czy zostało wyrażone w zakresie spraw pozostających w kompetencjach organu go wyrażającego. Faktem jest, iż kwestia ta będzie często sporna. Sporne będzie także kto o tym powinien rozstrzygać. Biorąc jednak pod uwagę, że sfera ta dotyczy de facto obszaru tzw. pozaprawnego (najczęściej politycznego) wydaje się, iż naturalnym decydentem, który każdorazowo powinien czuwać, aby nie dopuścić do głosowania nad projektem uchwały czy wnioskiem, nawet formalnym, pozostającym poza zakresem kompetencji kolegialnego organu administracji publicznej, jest przewodniczący obrad. Przewodniczący rady, w każdym punkcie sesji, po omówieniu/dyskusji projektu uchwały mimowolnie sprawdza, czy uchwała spełnia wymogi formalne, czy dochowano odpowiednich procedur np. powiadomienia radnych itd. w tym również czy pozostaje (bądź nie) w kompetencjach rady i poddaje bądź odmawia poddania jej głosowaniu. Obowiązek ten materializowany jest w procedurze legislacyjnej m.in. poprzez realizację zapisanego w zasadach techniki prawodawczej obowiązku wskazywania przepisu upoważniającego – podstawy prawnej w projekcie uchwały. Brak takiej podstawy powinien „obudzić” czujność przewodniczącego obrad, że jest coś nie tak. Bez wątpienia pomocą w tym zakresie powinna służyć tzw. obsługa prawna rady.
Przyjmując pogląd przeciwny należałoby akceptować stan, w którym radni, bez żadnych konsekwencji, w liczbie dającej większość w danej radzie, a więc mając możliwość podejmowania wiążących oświadczeń woli przez organ administracji publicznej jakim jest organ uchwałodawczy j.s.t., mogliby składać całkowicie dowolne deklaracje/propozycje uruchamiając procedury przewidziane do przyjmowania legalnych tj. pozostających w kompetencjach tego organu aktów normatywnych. Z kolei indywidulany radny posiadałby bezwzględną kompetencję wnoszenia do rozstrzygnięcia na sesji dowolnych problemów, np. w sprawie obyczajowej, światopoglądowej, religii, w których prywatność chroniona jest Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a pozostali radni zmuszeni byliby do jawnego wypowiadania się w głosowaniu, czy są za, czy przeciw proponowanemu rozwiązaniu/uchwale/stanowisku. Pamiętajmy, głosowanie przeciw lub wstrzymanie się od głosu również jest oświadczeniem woli w sprawie. Nie można zwolnić przewodniczącego kolegialnego organu administracji publicznej z obowiązku niedopuszczania do takich i podobnych sytuacji poprzez odmowę (uniemożliwienie) przeprowadzenia formalnego głosowania. O ile zarzut niedopełnienia obowiązków trudno będzie udowodnić, o tyle przewodniczący obrad, nie jest bezwładnym spikerem, który ma związane ręce i zachowuje się jak automat odczytujący tekst z kartki.
Przewodniczący rady może ewentualnie pouczyć wnioskodawców o innych możliwościach wyrażenia swojego poglądu w rozpatrywanej sprawie np. poprzez zebranie w przerwie obrad (dobrowolnie) podpisów członków organu pod treścią stanowiska/wniosku/propozycji itd., zwołanie konferencji prasowej, w której wzięliby udział zainteresowani członkowie rady itd.
Omówiony wyżej problem w mniejszym stopniu dotyczy organów jednoosobowych, których aktywność poprzez oświadczenia woli wyrażana jest i realizowana przez osobę pełniącą funkcję tegoż organu, gdyż nie zachodzi sytuacja, w której przewodniczący wymusza na członkach organu złożenia oświadczenia woli. Przy czym organu jednoosobowego będą dotyczyły inne ograniczenia np. wynikające z przesłanek racjonalnych – organ publiczny nie powinien tracić czasu, środków finansowych i materialnych w sprawach, które nie zostały mu poruczone.