Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 26 kwietnia 2010 r., PN.II.0911-66-10

W przypadku składnikw wynagrodzenia nauczycieli, takich jak dodatek motywacyjny, za wysługę lat, funkcyjny oraz za warunki pracy, upoważnienie do dookreślenia przepisw ustawy przez radę gminy dotyczy takich kwestii jak określenie wysokości stawek tych dodatkw oraz szczegłowych warunkw ich przyznawania, z zastrzeżeniem, że te szczegłowe warunki muszą mieścić się w ramach oglnych warunkw określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, oglnych warunkw przyznawania dodatkw do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r. Nr 22, poz. 181 ze zm.).

Pisaliśmy o tym również:
Regulamin wynagrodzenia nauczycieli winien mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego (PN.II.0911-66-10)

 

Rozstrzygnięcie nadzorcze

 

z dnia 26 kwietnia 2010 r.

 

Wojewoda Małopolski

 

PN.II.0911-66-10

 

 

 

Sentencja

 

Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; zm. Dz. U. z 2002 r., Nr 23, poz. 220; Nr 62, poz. 558; Nr 113, poz. 984; Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806; z 2003 r., Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz. 1568; z 2004 r. Nr 102, poz. 1055 i Nr 116, poz. 1203; z 2005 r. Nr 172, poz. 1441 i Nr 175, poz. 1457; z 2006 r., Nr 17, poz. 128 i Nr 181, poz. 1337; z 2007 r. Nr 48, poz. 327, Nr 138, poz. 974, Nr 173 poz. 1218) stwierdza się nieważność załącznika do uchwały Nr XXXVIII/413/2010 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie Przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli - w części, tj. w zakresie Rozdziału II § 1 ust. 1 pkt 2 lit c, ust. 3 i ust. 4, Rozdziału III § 1 ust. 3, Rozdziału IV § 1 ust. 3 i ust. 4, Rozdziału V § 1 ust. 2, Rozdziału VII § 1 ust. 1, Rozdziału VIII § 3.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

W dniu 31 marca 2010 r. Rada Miejska w Miechowie podjęła uchwałę Nr XXXVIII/413/2010 w sprawie Przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli.

 

W dniu 9 kwietnia 2010 r. przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w celu oceny jej zgodności z prawem.

 

W wyniku tej oceny organ nadzoru kwestionuje dopuszczalność zapisów przedmiotowego regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, zawartych w Rozdziale II § 1 ust. 1 pkt 2 lit c, ust. 3 i ust. 4, Rozdziale III § 1 ust. 3, Rozdziale IV § 1 ust. 3 i ust. 4, Rozdziale V § 1 ust. 2, Rozdziale VII § 1 ust. 1, Rozdziale VIII § 3 przywołanych w sentencji rozstrzygnięcia, jako naruszających porządek prawny, bowiem Rada Miejska w Miechowie ustanawiając je przekroczyła upoważnienie ustawowe.

 

W doktrynie i w orzecznictwie panuje zgodność co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz analogii. Organ administracji wykonujący kompetencję prawodawczą nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane w Karcie Nauczyciela i w Kodeksie pracy, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Pogląd tu wyrażony podziela. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m. in. w wyroku z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1873/07.

 

W wyroku z dnia 13 sierpnia 2008 r. (IV SA/Wr 197/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że w przypadku składników wynagrodzenia nauczycieli, takich jak dodatek motywacyjny, za wysługę lat, funkcyjny oraz za warunki pracy, upoważnienie do dookreślenia przepisów ustawy przez radę gminy dotyczy takich kwestii jak określenie wysokości stawek tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, z zastrzeżeniem, że te "szczegółowe warunki" muszą mieścić się w ramach ogólnych warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r. Nr 22, poz. 181 ze zm.).

 

Tymczasem Rada Miejska w Miechowie określając w Rozdziale II § 1 ust. 1 pkt 2 lit. c kryteria przyznawania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli przewidziała kryterium nie mieszczące się w ramach kryteriów określonych w § 6 cyt. rozporządzenia, a mianowicie "dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych lub urządzeń szkolnych".

 

Analizując podstawę prawną ustanowienia przez Radę Miejską w Miechowie w Rozdziale II § 1 ust. 3 i ust. 4 regulaminu puli środków na wypłatę dodatków motywacyjnych należy mieć na względzie, że przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 1) upoważnia organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, do określenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu m.in. wysokości stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków.

 

Powyższy regulamin stanowi akt prawa miejscowego, zatem winien zawierać tylko normy mające taki charakter, jak również winien mieścić się w granicach wskazanego w ww. art. 30 ust. 6 upoważnienia ustawowego. Tymczasem zapis określający pewną pulę środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli i dyrektorów jest normą planistyczną dotyczącą budżetu i stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Ze względu na rangę przepisów mających charakter prawa miejscowego (tzn. zawierających w swej treści regulacje o charakterze normatywnym, w tym w szczególności tzw. novum normatywne; będące aktem generalnym i abstrakcyjnym; skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec gminy), należy stwierdzić, iż w jednym akcie prawnym nie powinno się umieszczać norm o różnym charakterze. Mając powyższe na uwadze, wątpliwym jest by zapis o limicie środków przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych dla nauczycieli i dyrektorów szkół spełniał delegację zawartą w przepisie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

 

Teza wyroku WSA z dnia 13 sierpnia 2008 r. (IV SA/Wr 197/08) znajduje również odniesienie do zapisów Rozdziału III § 1 ust. 3 regulaminu, w których rada normuje, z naruszeniem ustawowej kompetencji, prawo do dodatku funkcyjnego: "dodatek funkcyjny w wysokości ustalonej dla dyrektora szkoły przysługuje również wicedyrektorowi od pierwszego dnia miesiąca następującego po trzech miesiącach nieobecności dyrektora szkoły, z przyczyn innych niż urlop wypoczynkowy."

 

Zdaniem organu nadzoru przytoczona wyżej regulacja regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela i z tego względu winna zostać zdelegalizowana. Rzeczony przepis nie przyznaje bowiem organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do ustalania momentu, od którego nauczyciel nabywa prawo do dodatków, w tym dodatku funkcyjnego, bądź też je traci. Z art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy wynika jedynie upoważnienie do ustalenia m.in. wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania.

 

Podkreślenia wymaga też ta okoliczność, że stosownie do brzmienia art. 38 cytowanej ostatnio ustawy nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. Z kolei art. 39 ust. 1 tej samej ustawy stanowi, że "zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego".

 

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wyżej wymieniony zapis regulaminu w sposób nieuprawniony modyfikuje cytowany art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela poprzez pozbawienie nauczycieli wykonujących funkcje kierownicze dodatku z tego tytułu za okres pierwszych trzech miesięcy sprawowania tej funkcji. Dodatek funkcyjny jest elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie dla pracowników zajmujących stanowiska wyszczególnione w § 5 rozporządzenia. Tymczasem na mocy art. 38 Karty Nauczyciela nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy, a w myśl art. 80 Kodeksu Pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną. Tym samym jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia, w skład którego wchodzi również dodatek funkcyjny, muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe. W analizowanym zaś przypadku takiego upoważnienia brak.

 

W ocenie organu nadzoru nie znajdują również umocowania ustawowego zapisy Rozdziału IV ust. 3 i ust. 4 regulaminu stanowiące o okresach niewykonywania pracy, za które przysługuje dodatek za warunki pracy oraz o wypłacaniu dodatku za faktycznie przepracowane godziny w trudnych lub uciążliwych warunkach pracy.

 

Jak już wspomniano, Kodeks pracy w art. 80 ustanawia zasadę, że wynagrodzenie przysługuje za okres faktycznie wykonywanej pracy oraz za okres, gdy pracownik nie świadczy pracy, lecz przepisy przyznają mu prawo do wynagrodzenia. Z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że Rada ma stanowić odnośnie tych dodatków jedynie co do warunków ich przyznawania oraz ich wysokości.

 

Przykładem przekroczenia normy kompetencyjnej zawartej w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela są również zapisy Rozdziału V § 1 ust. 2 regulaminu, w którym Rada Miejska stanowi o warunkach i okresach w których przysługuje dodatek za wysługę lat - "dodatek przysługuje za dni, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie oraz za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby lub konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego".

 

W ocenie organu nadzoru przywołane zapisy uchwały wykraczają poza kompetencje przyznane organowi stanowiącemu na mocy art. 30 ust. 6 ustawy pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). W ocenie organu nadzoru w ramach ww. normy kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do określania - przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - sytuacji, w których dodatki do wynagrodzenia przysługują, a także sytuacji, w których one podlegają lub nie podlegają wliczeniu do podstawy wymiaru wynagrodzenia i zasiłku chorobowego.

 

W wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r. (IV SA./Wr 294/08) trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Kodeks pracy w art. 80 ustanawia zasadę, że wynagrodzenie przysługuje za okres faktycznie wykonywanej pracy oraz za okres, gdy pracownik nie świadczy pracy, lecz przepisy przyznają mu prawo do wynagrodzenia. Z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że Rada ma stanowić odnośnie tych dodatków jedynie co do warunków ich przyznawania oraz ich wysokości, a warunki wypłacania dodatków mogą stanowić jedynie uszczegółowienie ogólnych warunków wynikających z rozporządzenia. Innych kompetencji Rady Miejskiej w tym zakresie, nie można domniemywać.

 

Jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt IV S.A./Gl 450/08 delegacja ustawowa nie przewiduje kompetencji do określania, w jakich sytuacjach nauczyciel jest pozbawiony jakiegoś elementu wynagrodzenia. Uregulowanie, kiedy dodatek przysługuje a kiedy nie przysługuje nie mieści się w delegacji ustawowej, a więc jest wydane z naruszeniem prawa

 

Powołując się na cytowane wyroki sądów administracyjnych organ nadzoru kwestionuje również zapisy Rozdziału VIII § 3 w którym postanowiono o okresach, za które przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy.

 

W Rozdziale VII § 1 ust. 1 przedmiotowego regulaminu Rada Miejska zawarła zapis, wedle którego "Fundusz nagród wynosi 1% planowanego rocznego funduszu na wynagrodzenia nauczycieli".

 

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe zapisy uchwały naruszają obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności normę ujętą w art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 49 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w budżetach organów prowadzących szkoły (a nie w regulaminach wynagradzania nauczycieli) tworzy się specjalny fundusz na nagrody dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze w wysokości co najmniej 1 % planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół.

 

W ocenie organu nadzoru bezspornym jest, iż powyższe zapisy, zawierają normy planistyczne, dotyczące budżetu gminy i stanowią w istocie akt kierownictwa wewnętrznego. O ile zamieszczenie kwestionowanego zapisu w regulaminie wynagradzania nauczycieli nie rodzi ujemnych następstw do jego stosowania w praktyce, pod warunkiem umieszczenia odpowiednich zapisów w uchwale budżetowej, to ze względu na rangę przepisów mających charakter prawa miejscowego należy stwierdzić, iż w jednym akcie prawnym nie powinno się umieszczać norm o różnym charakterze.

 

Z uwagi na poważne przekroczenie kompetencji prawodawczej organ nadzoru stwierdza, iż w jego ocenie kwestionowane zapisy regulaminu w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny, a podniesione wyżej argumenty czynią zasadnym niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność powołanej na wstępie uchwały w zakresie określonym sentencją niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego.

 

Na rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Winno się ją wnieść za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego rozstrzygnięcia.