Pisaliśmy o tym również:
Wyłącznie rada gminy ustala warunki odpłatności usług opiekuńczych (NK.II 0911/244/10)





 
Rozstrzygnięcie nadzorcze
 
z dnia 6 sierpnia 2010 r.
 
Wojewoda Lubelski
 
NK.II 0911/244/10
 
Rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wśród szczegółowych warunków odpłatności nie można pominąć kwestii kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, a także sposobu jej naliczania. Jeśli ustawodawca zastrzegł, że w drodze aktu prawa miejscowego wydanego przez rade gminy powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością całej uchwały, jako niewypełniającej kompetencji przyznanej radzie.
NZS 2010/5/96
610840
Dz.U.2009.175.1362: art. 50 ust. 6
 
 
Uzasadnienie faktyczne
 
(...)
Uchwała Nr XXX/176/2010 Rady Gminy J. została doręczona organowi nadzoru w dniu 7 lipca 2010 r.
Stosownie do powołanego w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

W załączniku do uchwały, w formie tabeli, Rada Gminy określiła zasady ustalania odpłatności ponoszonej przez świadczeniobiorcę za korzystanie z usług opiekuńczych.

Co najistotniejsze jednak, Rada nie określiła kosztu 1 godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej.

Tym samym przekazała upoważnienie uzyskane z mocy ustawy innemu podmiotowi, co w sposób bezpośredni wynika z treści § 7 uchwały, zgodnie z którą wysokość odpłatności za usługi określa kierownik ośrodka Pomocy Społecznej w drodze decyzji administracyjnej.

Tymczasem treść powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o tym, że to rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wśród szczegółowych warunków odpłatności nie można pominąć kwestii kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, a także sposobu jej naliczania (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r., IV SA/Wr 600/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r., IV SA/Wr 27/05).

Artykuł 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej upoważnia radę gminy do określenia, w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu pobierania tych opłat. Tym samym ustawodawca upoważniając radę gminy, ściśle określił zakres przedmiotowy uchwały. Realizując swoją kompetencję stanowiącą, rada gminy jest zobowiązana uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.

Użyte w art. 50 ust. 6 ustawy sformułowanie "Rada gminy określa" nie pozostawia organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. Innymi słowy w ramach upoważnienia ustawowego organ stanowiący gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą.

Zdaniem organu nadzoru, z treści delegacji zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika konieczność ustalenia przez radę gminy wysokości kosztu usług opiekuńczych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, żeby adresat mógł z treści uchwały wyczytać, jaką odpłatność poniesie.

Ponadto, w przedmiotowej uchwale nie uregulowano istotnego zagadnienia, a mianowicie nie ustalono warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Wymienione zagadnienie jest zdaniem organu nadzoru na tyle istotne, że ustawodawca zwrócił uwagę na konieczność jego określenia w uchwale rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wydaje się słusznym wyjaśnić pojęcie "warunku". Słownik języka polskiego pojęcie warunku interpretuje jako: 1. czynnik, od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś, 2. zastrzeżenie w umowie, od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś, 3. we wnioskowaniu implikacyjnym: stan rzeczy, który musi zajść, aby mógł zaistnieć inny stan rzeczy.

Z całą pewnością za taki "warunek zwolnienia", o jakim mowa powyżej nie można uznać § 8 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym w przypadkach szczególnych, zwłaszcza ponoszenia przez osoby zainteresowane znacznych kosztów leczenia i rehabilitacji, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, usługi mogą być świadczone nieodpłatnie.

Prawidłowo, Rada Gminy powinna wskazać w uchwale konkretne okoliczności, występujące po stronie uprawnionego do korzystania z usług opiekuńczych, uzasadniające całkowite bądź częściowe zwolnienie z opłat, tak aby Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wiedział jakimi kryteriami ma się kierować dokonując zwolnienia.

Uchwała, która nie wypełnia całości zakresu upoważnienia ustawowego nie może stanowić podstawy do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ustalania odpłatności za te usługi.

A zatem jeśli ustawodawca zastrzegł, że w drodze aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością całej uchwały, jako niewypełniającej kompetencji przyznanej radzie.
Ponadto uchwała Nr XXX/176/10 obarczona jest innymi jeszcze wadami prawnymi.

Jak stanowi § 1 uchwały, usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zalecaną przez lekarza pielęgnację, oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego przez cytowany wyżej art. 50 ust. 6 ustawy. Nie stanowi ona bowiem warunków przyznania, odpłatności za usługi, warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat ani trybu ich pobierania.

Wskazanie przez Radę Gminy w uchwale czynności, jakie wchodzą w zakres usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych stanowi powtórzenie zapisów art. 50 ust. 3 i 4 ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 3, usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Jak stanowi natomiast art. 50 ust. 4, specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy, określenie zakresu usług leży w gestii ośrodka pomocy społecznej. Zatem to ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Powyższe potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2006 r., IV SA/Wr 637/04. W wyroku tym WSA stwierdził jednoznacznie, że przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do konkretyzowania i specyfikacji rodzaju czynności wykonywanych w ramach świadczonych usług opiekuńczych.

Norma określona w art. 50 ust. 6 ustawy nie jest zatem podstawą do określania katalogu usług opiekuńczych. Czyni to treść kwestionowanych zapisów uchwały sprzecznym z prawem. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważnienia zawężać i przekraczać.

Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02).

Zgodnie z § 2, pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przysługuje:
Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób a jest jej pozbawiona.
Osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja wykracza poza zakres upoważnienia z art. 50 ust 6 ustawy. Dodatkowo zaś stanowi modyfikację art. 50 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2).

Stosownie do § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Do oceny tej regulacji będzie miał zastosowanie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. (II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17), w którym Sąd stwierdził, że "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie.

Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy".

Zgodnie z orzecznictwem, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., II SA/Ka 508/02, niepublikowany).

Stosownie do § 3 uchwały, usługi opiekuńcze przyznaje się w formie decyzji administracyjnej w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy określający sytuację życiową, na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, bądź za ich zgodą na wniosek innej osoby lub z urzędu.

Powyższa regulacja stanowi nieuprawnione powtórzenie materii określonej w art. 102 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z § 4 uchwały, usługi opiekuńcze przyznaje się na czas, na jaki niezbędne jest świadczenie tych usług w zakresie ustalonym w drodze wywiadu środowiskowego.

W ocenie organu nadzoru taki zapis niezgodny jest z cytowanym wyżej art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wypowiadanie się w kwestii czasu (okresu), przez jaki niezbędne jest świadczenie usług opiekuńczych, leży w gestii ośrodka pomocy społecznej, a nie Rady Gminy, jak ma to miejsce w zakwestionowanej regulacji.

Zgodnie z § 9 uchwały, na wniosek osoby korzystającej z usług opiekuńczych, odstępuje się od ustalenia sytuacji majątkowej rodziny zobowiązanej do alimentacji wg Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i stosuje się pełną odpłatność kosztów usług opiekuńczych.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada gminy została upoważniona do określenia w uchwale warunków przyznania, odpłatności za usługi opiekuńcze, warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat za te usługi jak też trybu ich pobierania, nie zaś do rozstrzygania w takich szczególnych przypadkach jak powyżej. Oceny zaistnienia takich sytuacji może dokonać każdorazowo kierownik ośrodka pomocy społecznej a nie Rada gminy, która nie posiada żadnych uprawnień w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXX/176/2010, jest uzasadnione.