Pisaliśmy o tym również:
 Rada powiatu ma swobodę w ustaleniu sposobu głosowania w komisjach rady


 
Rozstrzygnięcie nadzorcze
 
z dnia 31 lipca 2009 r.
 
Wojewoda Lubelski
 
NK.II.0911-339/09
 
1. Zasady głosowania w komisjach rady powiatu powinny być stosowane analogicznie, w sposób jak czyni to rada powiatu i zarząd powiatu.
2. Przepis art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym analogicznie należy stosować do przewodniczącego komisji.
 
Sentencja
 
 Na podstawie art. 79 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
 stwierdzam nieważność
 uchwały Nr XXXV/200/2009 Rady Powiatu w Białej Podlaskiej w sprawie uchwalenia statutu powiatu bialskiego, w części obejmującej: w § 34 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów, decyduje glos przewodniczącego komisji" oraz w § 44 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji" - statutu powiatu bialskiego stanowiącego załącznik do uchwały.
 
Uzasadnienie faktyczne
 
 Uchwała Nr XXXV/200/2009 Rady Powiatu w Białej Podlaskiej została doręczona organowi nadzoru w dniu 1 lipca 2009 r.
 W oparciu o art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z póżn. zm.) Rada Powiatu w Białej Podlaskiej uchwaliła statut powiatu bialskiego w brzmieniu stanowiącym załącznik do ww. uchwały.

 W § 34 ust. 1 statutu Rada Powiatu postanowiła, że komisja rewizyjna rozpatruje sprawy na posiedzeniach zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji. W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego komisji.

 W § 44 ust. 1 statutu Rada Powiatu wprowadziła zapis o treści "Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu, w głosowaniu jawnym. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji".

 W ocenie organu nadzoru ww. uregulowania nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

 Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym - uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

 W powyższej kwestii brak jest odmiennej regulacji w ustawie. Co więcej taką samą regułę przyjęto w statucie. Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia w statucie zapisów godzących w tę zasadę.

 Zasady głosowania w komisjach rady powinny być stosowane analogicznie, w sposób jak czyni to rada powiatu i zarząd powiatu. Uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym. W rezultacie o wyniku głosowania decyduje przewaga głosów "za" nad głosami "przeciw" bądź przewaga głosów "przeciw" nad głosami "za". Natomiast równa liczba głosów "za" i "przeciw" uniemożliwia uznanie uchwały za przyjętą.

 Regułą powszechnie obowiązującą w głosowaniu jest to, że każdy ma tylko jeden głos. Przyznanie przewodniczącemu komisji dodatkowo decydującego głosu w przypadku równej ilości głosów, zdaniem organu nadzoru, narusza zasady głosowania oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

 Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

 Konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie U 7/87 z dnia 7 marca 1988 r., OTK, s. 14). Zatem należy uznać, że postanowienia Rady Powiatu zmieniające zasady głosowania w komisjach są sprzeczne z zasadą równości zapisaną w art. 32 Konstytucji.

 Stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przepis ten analogicznie należy stosować do przewodniczącego komisji. Przewodniczący komisji bierze udział w głosowaniu niejako przewodniczący ale jako radny.

 Zdaniem organu nadzoru brak jest ustawowego umocowania dla Rady Powiatu do uregulowania w statucie zasady głosowania, w której przewodniczącemu komisji przysługuje dodatkowy głos decydujący, jako przywilej, który przyjmuje formę upoważnienia.

 W dniu 30 lipca 2009 r. do Delegatury Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo nr OA.XV - 0901-15/09 z dnia z dnia 30 lipca 2009 r., w którym Wiceprzewodniczący Rady Powiatu w Białej Podlaskiej nie podziela stanowiska organu nadzoru i uzasadnia niedopuszczalne stosowanie przez organ nadzoru analogii w konstruowaniu zasad głosowania w komisji do prawnych unormowań dotyczących głosowania przez radę i zarząd.

 W ocenie organu nadzoru wyjaśnienie Rady Powiatu nie uzasadnia umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem zakwestionowane regulacje zostały przyjęte bez podstawy prawnej (co w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego także stanowi istotne naruszenie prawa).

 Rada powiatu, sama, analogicznie do postanowień ustawowych, wprowadziła w statucie jako zasadę, podejmowanie przez komisje uchwał zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji. Co do pojęcia uchwały, przyjmując definicję typologiczną, odwołującą się do gatunkowych, powszechnie występujących cech uchwały, to można powiedzieć, iż "uchwałą jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym" (vide: A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, s. 48-49).

 Innymi słowy, organ kolegialny może podjąć jakąkolwiek szeroko rozumianą decyzję tylko po przeprowadzeniu głosowania, którego wynikiem jest podjęcie uchwały lub odmowa jej podjęcia. W związku z tym, w tych wszystkich przypadkach, w których przyznano organowi kolegialnemu możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych będzie to miało miejsce w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o zajęciu stanowiska przez komisję, jako organ kolegialny.

 Ze statutowej regulacji, jak wspomniano, wynika, że projekt każdej uchwały wymaga przegłosowania. Komisje podejmują uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ich składu, w głosowaniu jawnym. Pojęcie zwykłej większości głosów nie budzi wątpliwości. Zwykła większość głosów będzie osiągnięta, jeżeli liczba głosów za jest większa od liczby głosów przeciw. W braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów "za" i "przeciw", określona uchwała nie zostaje podjęta, a więc nie funkcjonuje w obrocie prawnym. A zatem uzyskanie tzw. remisowego wyniku głosowania oznacza, że projekt uchwały nie uzyskał wymaganej, zwykłej większości głosów, zatem uchwała nie zostanie podjęta (podobnie A. Szewc, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd Gminny. Komentarz" 2 wydanie, Dom Wydawniczy ABC - 2005 r., str. 134; W. Kisiel [ w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko. M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", wydanie 2. LexisNexis Wa-wa 2006 r., str. 181)

 Przyznanie przewodniczącemu komisji głosu uprzywilejowanego godzi w przyjętą przez radę powiatu zasadę, powodując wewnętrzną sprzeczność regulacji statutowych. Narusza także prawa radnych - członków komisji do wyrażania własnego zdania i woli oraz przekonań co do słuszności głosowanej materii, a w konsekwencji może spowodować prawnie nieuzasadnioną i dyskryminującą zmianę ich świadomego stanowiska wyrażonego glosowaniu. Taki sposób procedowania jest nie do przyjęcia.

 W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXV/200 /2009 z dnia 29 czerwca 2009 r., w części obejmującej wyżej wskazane regulacje jest uzasadnione.

 Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

 Otrzymują:
1) Przewodniczący Rady Powiatu w Białej Podlaskiej
2) Starosta Bialski