Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt NK.II.MKP.0911-6/10

Nie istnieje żaden przepis, ktry stanowiłby podstawę dla rady powiatu do tworzenia dodatkowych ciał, uczestniczących w realizacji zadań samorządu powiatowego, choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące. Nie ma też żadnego znaczenia, w jakiego rodzaju kompetencje zostaje wyposażone takie ciało, skoro w ogle nie ma żadnych podstaw do jego powołania.

Pisaliśmy o tym również:
Rada powiatu nie ma uprawnień do powoływania kolegialnego podmiotu opiniodawczego(NK.II.MKP.0911-6/10)

 

Rozstrzygnięcie nadzorcze

 

z dnia 22 kwietnia 2010 r.

 

Wojewoda Dolnośląski

 

NK.II.MKP.0911-6/10

 

Nie istnieje żaden przepis, który stanowiłby podstawę dla rady powiatu do tworzenia dodatkowych ciał, uczestniczących w realizacji zadań samorządu powiatowego, choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące. Nie ma też żadnego znaczenia, w jakiego rodzaju kompetencje zostaje wyposażone takie ciało, skoro w ogóle nie ma żadnych podstaw do jego powołania.

Dz.Urz.Dolno 2010/80/1236

599382

Dz.U.2001.142.1592: art. 17

 

 

Sentencja

 

Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)

stwierdzam nieważność

uchwały Rady Powiatu Strzelińskiego z dnia 24 marca 2010 r. nr XLVIII/294/10 w sprawie przyjęcie Regulaminu nadawania Tytułu Honorowego "Zasłużony dla Powiatu Strzelińskiego" z powodu istotnego naruszenia art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 z późn. zm. - dalej: ustawa).

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Rada Powiatu Strzelińskiego podjęła na sesji w dniu 24 marca 2010 r., między innymi uchwałę nr XLVIII/294/10 w sprawie przyjęcia Regulaminu nadawania Tytułu Honorowego "Zasłużony dla Powiatu Strzelińskiego".

Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego w dniu 1 kwietnia 2010 r. przekazana pismem o sygn. OA 0712-10/10.

 

W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. 2010 Nr 17, poz. 95).

 

Mocą powyższej uchwały Rada Powiatu Strzelińskiego przyjęła Regulamin nadawania Tytułu Honorowego "Zasłużony dla Powiatu Strzelińskiego". Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały Rada wskazała art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym oraz postanowienia § 4 ust. 2 Statutu Powiatu Strzelińskiego (uchwała nr XXXIV/157/2001 z dnia 28 września 2001 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Strzelińskiego).

 

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji powiatu. W związku tym, Rada w § 4 ust. 2 Statutu Powiatu zamieściła zapis: Ustanawia się tytuł honorowy "Zasłużony dla Powiatu Strzelińskiego". Statut, uchwalany przez radę, stanowi o ustroju powiatu. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju, a sam statut, m.in. ze względu na zewnętrzny charakter wielu zawartych w nim postanowień, ma charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu. Należy tu podkreślić, że art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym winien się znaleźć w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały.

Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych osób, przez nadawanie im tytułów honorowych. Organ nadzoru stoi więc na stanowisku, że uchwała w sprawie regulaminów nadawania tych tytułów, ze względu na swój statutowy charakter ma charakter aktu prawa miejscowego. Nie ma ona charakteru wewnętrznego w wąskim rozumieniu, sprowadzającym się do relacji pomiędzy organami powiatu, gdyż jej postanowienia regulują także status podmiotów zewnętrznych w stosunku do organów powiatu, przyznając organizacjom społecznym, zawodowym i gospodarczym, a także burmistrzom i wójtom gmin Powiatu Strzelińskiego oraz mieszkańcom Powiatu Strzelińskiego prawo zgłaszania kandydatur osób zasłużonych (por. § 2 uchwały). Uchwała ta rozstrzyga więc bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i ma w tym zakresie charakter generalny i abstrakcyjny. Zawarte w regulaminie kwestie podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów a także sposobu i trybu ich zgłaszania, są to regulacje, które powiat może podejmować w formie uchwały statutowej, jako zadanie własne.

 

Należy stwierdzić, iż Powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej(art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ma swobodę działania, jeżeli nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji RP), a także została obdarzona przez prawodawcę możliwością samodzielnego określenia swojego ustroju wewnętrznego (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP).

 

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że Rada Powiatu uchwalając Regulamin nadawania Tytułu Honorowego "Zasłużony dla Powiatu Strzelińskiego" podjęła uchwałę mającą charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Nie skonsumuje się w drodze jednorazowego zastosowania. Spełnia więc kryteria normatywnego aktu wykonawczego, należącego do kategorii prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa.

 

Każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym (czyli, nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwala spełnia powyższe kryteria, jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

 

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych mówi, iż: "1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w Dzienniku Urzędowym."

 

Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych warunkiem wejścia w życie uchwały rady powiatu stanowiącej akt prawa miejscowego jest jej ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Ponadto ustawodawca wprowadził jako zasadę 14 dniowy okres vacatio legis z możliwością jego skrócenia w przypadkach uzasadnionych.

 

Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych warunkiem wejścia w życie uchwały rady powiatu stanowiącej akt prawa miejscowego jest jej ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Ponadto ustawodawca wprowadził jako zasadę 14 dniowy okres vacatio legis z możliwością jego skrócenia w przypadkach uzasadnionych.

 

Dodatkowo, zdaniem organu nadzoru § 4, § 5 ust. 1 we fragmencie "Kapituła rozpatruje wnioski", § 5 ust. 2, § 5 ust. 5 we fragmencie "Członkom Kapituły" oraz § 6 ust. 2 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 8 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy samorządzie powiatowym.

 

Rada Powiatu Strzelińskiego, mocą powyższych zapisów uchwały, powołała nowy, nieznany ustawie podmiot - Kapitułę Tytułu Honorowego oraz ustaliła jej skład osobowy, kompetencje i tryb pracy. W ocenie organu nadzoru, powołanie takiego podmiotu musi mieć uzasadnienie w przepisie prawa, przyznającym radzie taką kompetencję. W tym konkretnym przypadku, brak jest ustawowego upoważnienia. Należy mieć na względzie, że każde zadanie powiatu musi być realizowane z uwzględnieniem zasad wynikających z Konstytucji oraz ustaw ustrojowych. W Konstytucji stwierdza się wprost, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1), a ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4). I chociaż sama ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera żadnych regulacji odnośnie realizacji zadania nadawania tytułów, to nie sposób dokonywać interpretacji tego przepisu w oderwaniu od innych przepisów ustawy ustrojowej, decydującej o sposobie realizacji zadań przez daną jednostkę samorządu terytorialnego.

 

W ustawie o samorządzie powiatowym istnieje szereg przepisów, które w sposób nie budzący żadnych wątpliwości regulują kwestię wykonywania zadań samorządu powiatowego. Przede wszystkim w art. 8 ust. 2 ustawy stwierdza się wprost, że organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Dalsze przepisy ustawy wskazują, że Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu (art. 33), a rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy.(art. 17 ust. 1).

 

W tym miejscu należy zauważyć, iż w skład "Kapituły", którą powołała Rada Powiatu Strzelińskiego wchodzić mogą nie tylko radni, ale także osoby spoza Rady (§ 4 ust. 2 uchwały), Starosta, Przewodniczący Rady Powiatu Strzelińskiego i laureaci tytułu (§ 4 ust. 3 uchwały). Skoro zadania jednostki samorządu terytorialnego są realizowane w wyraźnie określony przez ustawodawcę sposób, tj. rada działa przez swoje komisje stałe i doraźne, składające się wyłącznie z radnych, a o sposobie wykonania uchwał decyduje zarząd, to znaczy, że kwestie dotyczące funkcjonowania organów są wyłączone spod regulacji tych organów.

 

W ocenie organu nadzoru, istnieją dwie możliwości rozwiązania kwestii kolegialnego podmiotu opiniodawczego, mającego jedynie obsługiwać procedurę nadawania tytułów. Po pierwsze Rada Powiatu Strzelińskiego może powołać komisję, której przedmiotem działania byłby udział w realizacji nadawania tytułu "Zasłużony dla Powiatu Strzelińskiego". Po wtóre, skoro intencją Rady było stworzenie kolegialnego ciała dla wykonania ściśle określonych zadań związanych z realizacją podjętej uchwały, to może to uczynić Zarząd w zakresie kompetencji wykonawczych.

 

Natomiast nie istnieje żaden przepis, który stanowiłby podstawę dla rady do tworzenia dodatkowych ciał, uczestniczących w realizacji zadań samorządu powiatowego, choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące. Nie ma też żadnego znaczenia, w jakiego rodzaju kompetencje zostaje wyposażone takie ciało, skoro w ogóle nie ma żadnych podstaw do jego powołania.

 

W tym miejscu organ nadzoru, jedynie sygnalizacyjnie, wskazuje że ilekroć ustawodawca stwierdzi konieczność utworzenia jakiegokolwiek innego podmiotu, czy też ciała doradczego, uczestniczącego w realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego, wskazuje to wprost w przepisach, i tak np. w art. 48 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), w art. 44b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89), art. 41 ust. 2 zd. 3, ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473). Udział czynnika społecznego w realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego przewidują także ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm.) w art. 21 ust. 3 pkt 5 oraz ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873 ze zm.) w art. 5 ust. 1 pkt 5.

Na koniec należy również jeszcze wskazać orzeczenia, w których Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że podstawowe kwestie ustrojowe samorządu w sposób bezwzględnie wiążący regulują przepisy odpowiedniej ustawy poświęcone władzom jednostki samorządu terytorialnego, w których określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1995 r., II SA 972/95, Wokanda 1996/1/34; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, OSNA 1995/4/186). Ponadto także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie, która dotyczyła powołania komisji doradczej w oparciu o przepis kompetencyjny uprawniający do określenia trybu przyznawania nagród nauczycielom, stwierdził, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli nie obejmuje kompetencji do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. W ocenie Sądu powoływanie komisji rady poza ramami wykraczającymi poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym może zachodzić wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich zadania, kompetencje, skład, a w miarę potrzeby także tryb działania. (...) W zakresie pojęciowym "kryteriów i trybu" nie mieści się natomiast kompetencja organu do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Zabieg taki, polegający na utworzeniu dodatkowego ciała (zespołu), któremu bez upoważnienia ustawowego gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym, prowadziłby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2003 roku - sygn. akt II SA/Wr 1948/02., publik. OwSS 2005/3/69).

 

Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.

 

Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga, za pośrednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jego doręczenia.

 

Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.