Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r. kwestionujący sposób interpretacji przepisu przewidującego czasowe zatrzymanie prawa jazdy na mocy decyzji starosty w wypadku przekroczenia przez kierowcę dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym lub przewożenia osób ponad przewidywany limit wywołał falę dyskusji głównie z powodu braku prawidłowej praktyki starostw w zakresie orzekania w tychże sprawach jak i rozbieżności samego charakteru wyroku.
Przeczytaj więcej: Starostwa w sprawie zatrzymań prawa jazdy muszą zmienić praktykę, nie wiedzą jeszcze jak>>
Trybunał stwierdził, że „rozumiany w ten sposób (przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw), że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (…), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
Niekonstytucyjna interpretacja przepisu
Wśród prawników prezentowane jest stanowisko, że jest to wyrok interpretacyjny, co oznacza, że jego skutkiem nie jest uchylenie przepisu dotyczącego czasowego zatrzymania prawa jazdy. Przedmiotem badania Trybunału, co wielokrotnie sam podkreślił w uzasadnieniu wyroku, nie było rozważanie, czy w zgodzie z Konstytucją pozostaje czasowe zatrzymanie prawa jazdy ani kwestia podwójnego karania za ten sam czyn (sankcje przewidziane w postępowaniu wykroczeniowym i administracyjnym), a nieprawidłowa interpretacja tegoż przepisu przez podmioty stosujące prawo. Czyli, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wyłącznie informacja policji z pominięciem dowodów przedstawionych przez stronę postępowania – w tym przypadku kierowcę.
Według TK, źródłem zarzutów niekonstytucyjności, które przedstawił Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, nie jest samo literalne brzmienie, lecz sposób rozumienia tego przepisu, jaki utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko takie definitywnie ukształtowała uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18. Już samo sformułowanie „wyłącznie” w odniesieniu do określenia podstawy wydania decyzji dało impuls organom stosującym prawo do tego, by informacja ta praktycznie przesądzała o wydaniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W większości spraw prowadzonych w trybie ww. przepisów, organy (starostowie) nie prowadziły postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia zaistnienia (lub braku) przesłanek do zatrzymania prawa jazdy. Również sądy administracyjne jedynie wyjątkowo zobowiązywały organy do dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych albo zawieszenia postępowania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w postępowaniu sądowym w sprawie o wykroczenie.
W orzeczeniach pojawiały się wręcz twierdzenia, iż organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie posiadają uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności popełnienia wykroczenia przeciwko przepisom ruchu drogowego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie wyjaśniające w tej sprawie prowadzone jest na podstawie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, przez wskazane w tym Kodeksie organy.
Kierowcy pozbawieni ochrony swoich praw
Taka interpretacja kwestionowanego przepisu zdaniem Trybunału pozbawiała kierowców możliwości ochrony swoich praw zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo administracyjnym, bo to organ kontroli ruchu drogowego w sposób autorytatywny w rzeczywistości decydował o treści tej decyzji. Trybunał powołując się na stosowne orzecznictwo wskazał wprost, iż „W pewnych sytuacjach Trybunał może naprawiać tę sytuację, posługując się techniką wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją i wskazując właściwe rozumienie ustawy organom je stosującym. Jeżeli jednak określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób niewątpliwy, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że przepis ten - w praktyce swego stosowania - nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe (...). Jeżeli jednak tak rozumiany przepis nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Trybunał może orzec o jego niezgodności z Konstytucją i w ten sposób umożliwić ustawodawcy bardziej precyzyjne i jednoznaczne uregulowanie danej kwestii" (wyrok z 2 października 2018 r., sygn. K 26/15, OTK ZU A/2018, poz. 53, wyrok z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81).
Należy podkreślić, że dotychczasowa wykładnia zakwestionowanego przepisu nie wynikała z obowiązujących przepisów prawa. Żaden z przepisów nie „zakazuje” organom przeprowadzenia w sposób rzetelny postępowania i poczynienia własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości lub przewożenia osób ponad dopuszczalny limit, czy też umożliwienia stronom dochodzenia swoich praw i przedstawiania dowodów kwestionujących nieprzychylne im fakty, chociażby wymienionego już przekroczenia prędkości.
Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje organom w tym celu szereg możliwych do podjęcia czynności dowodowych (np. wysłuchanie, rozprawa administracyjna, opinia biegłego itp.), które regulowane są przepisami dotyczącymi przeprowadzania postępowania dowodowego (art. 75 i następne Kpa). Przepisy te obligują wręcz organy do sprawnego, a w szczególności rzetelnego przeprowadzenia postępowania (urzeczywistniają bowiem zasady naczelne sformułowane w art. 6, 7, 8, 10, 11 kpa, tj. zasada praworządności, prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, czynnego udziału stron w postępowaniu, czy zasada przekonywania).
Czytaj w LEX: Decyzja starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem >>>
Szybkość postępowania i gwarancje procesowe stron
Trybunał stwierdził jednocześnie, że w tej sprawie problem dotyczył dochowania (lub nie) przez ustawodawcę standardów sprawiedliwej (rzetelnej) procedury w postępowaniu w przedmiocie nakładania sankcji zawieszenia prawa jazdy. W uzasadnieniu wyroku, w sposób obszerny Trybunał odniósł się do kwestii dokonania przez ustawodawcę zabiegu legislacyjnego, polegającego na rozszerzeniu reżimu odpowiedzialności administracyjnej za niektóre kategorie zachowań kierowców w ruchu drogowym (tych najbardziej niebezpiecznych, związanych z przekroczeniem prędkości, czy limitem osób), celem zapewnienia szybkiej reakcji państwa w sytuacji ww. naruszeń prawa. Trybunał wywiódł jednocześnie, iż „szybkość postępowania winna być powiązana z rzetelnością działania instytucji publicznych” i „nie powinna wpływać szkodliwie na gwarancje procesowe osób uczestniczących w postępowaniu”.
To wywołało z kolei pojawienie się opinii sugerującej, iż w związku z wyrokiem Trybunału, istnieje konieczność dokonania przez ustawodawcę zmian legislacyjnych.
Moim zdaniem, wyrok Trybunału może dawać impuls do dokonania zmian legislacyjnych, jednak nie „nakazuje” w sposób jednoznaczny konieczności ich dokonania, bo to dotychczasowa interpretacja przepisów, „zakotwiczona” od wielu lat w praktyce organów jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP. Po wyroku TK przekreślającego prawidłowość dotychczasowej praktyki, problemem będzie zatem wypracowanie nowej, uwzględniającej „nowe wytyczne”, w szczególności te dotyczące weryfikowania dowodów przedstawionych przez policję i samych kierowców.
Wyrok TK a sytuacja ukaranych kierowców
Wyrok stworzył, co do zasady, możliwość zakwestionowania decyzji ostatecznych wydanych dotychczas w drodze wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a par. 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co w przypadku niniejszego wyroku nastąpiło w 19 grudnia 2022 roku. Nie daje to jednak absolutnie żadnych gwarancji osobom, którym uprzednio zatrzymano prawo jazdy, iż ich sprawa może zakończyć się inaczej szczególnie, gdy kierowca nie zgłaszał wniosków dowodowych na podstawie art. 78 par. 1 kpa kwestionując np. fakt przekroczenia prędkości lub limitu osób.
W przypadku zaś wystąpienia szkody po stronie ukaranego istnieje możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym do sądu powszechnego na podstawie art. 417 ze znaczkiem 1 par. 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to też do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Z żądaniem naprawienie szkody można wystąpić dopiero po stwierdzeniu niezgodności tego aktu we właściwym postępowaniu w ramach tzw. przedsądu.
Rozwiązania obowiązujące w Niemczech
W Niemczech kierowcy, wobec których nie orzeczono zakazu prowadzenia pojazdów w ciągu ostatnich 2 lat mają możliwość 4-miesięcznego okresu karencji; mogąc wybrać jeden miesiąc z kolejnych 4 miesięcy po wejściu w życie zakazu prowadzenia pojazdów, co umożliwia z jednej strony sprawne egzekwowanie wykonania kary (bez potrzeby nadawania rygoru natychmiastowości) ale i daje ukaranemu możliwość optymalnego uporządkowania życia zarówno zawodowego jak i osobistego w sytuacji, kiedy czasowo będzie on pozbawiony prawa do prowadzenia pojazdu. Dodatkowo dostrzega się w takim rozwiązaniu pozytywny aspekt socjologiczno – psychologiczny; ukarany z jednej strony ponosi karę i odczuwa jej dolegliwość, z drugiej zaś pogłębia się zasada zaufania obywatela do państwa.
Adwokat Justyna Emrich w Kancelarii Michalak Kosicka-Polak i Wspólnicy Spółka Komandytowa.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.