Pisaliśmy o tym również:
 Art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie kreuje obowiązku uchwalenia planu miejscowego (SKO 4122/241/09/10)






 
Postanowienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu
 
SKO 4122/241/09/10
 
Od 11.07.2008 r. przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) nie wyznacza w ogóle powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, które należy uwzględnić w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro nie można stwierdzić, jaka powierzchnia sprzedaży obliguje organ stanowiący gminy do ujęcia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych najpierw w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej z tego przepisu nie można wywodzić obowiązku uchwalenia planu miejscowego. W konsekwencji art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego do czasu uchwalenia planu miejscowego (art. 62 ust. 2).
OwSS 2010/2/25
580588
 
 
Sentencja
 
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w składzie: Piotr Lisowski - przewodniczący, Dominika Pawczuk - sprawozdawca, Marcin Bator, po zbadaniu - z urzędu - wskutek sygnalizacji Prezydenta W., wydanego z upoważnienia Prezydenta W., postanowienia Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim W. z 22.12.2008 r. nr 34/08 (...), zawieszającego - do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - postępowanie w sprawie ustalenia, na rzecz K. Sp. z o.o., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie marketu spożywczego o powierzchni sprzedaży 800 m2 wraz z elementami infrastruktury technicznej, zagospodarowaniem terenu, 80 miejscami parkingowymi i wjazdem od ul. Ś., przewidzianej do realizacji w W., przy ul. Ś., na częściach działek nr 16/2, nr 14/5, nr 13/2, nr 11/9, nr 20/17, AM-(...) oraz częściach działek nr 2/1, nr 3/1, nr 1/46, AM-(...), obręb (...), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine, w zw. z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdza nieważność opisanego powyżej postanowienia.
 
Uzasadnienie faktyczne
 
Opisanym powyżej postanowieniem organ lokalizacyjny zawiesił postępowanie lokalizacyjne, zainicjowane wnioskiem K. Sp. z o.o., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wywiódł (w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz poglądów doktryny), że z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, na których miałyby być rozmieszczone wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Tym samym, w ocenie organu, niezbędne było zawieszenie postępowania lokalizacyjnego do czasu uchwalenia planu miejscowego na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Sygnalizację w sprawie zbadania zgodności z prawem powyższego postanowienia złożył Prezydent W., wskazując, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym są prezentowane niejednolite poglądy na temat konieczności zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. Wydaje się jednak przeważać pogląd o braku potrzeby zawieszenia postępowania lokalizacyjnego z powodu konieczności uchwalenia planu miejscowego.
 
Uzasadnienie prawne
 
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje:
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (w rozpatrywanej sprawie postanowienia) to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tego względu usunięcie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jego nieważności, może nastąpić tylko wówczas, gdy bezspornie zostanie wykazane istnienie jednej z przyczyn wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wyeliminowanie decyzji (postanowienia) z obrotu prawnego może być zatem uzasadnione tylko istnieniem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, ale i naruszenie szczególnie istotnych przepisów procedury administracyjnej.

W ocenie Kolegium badane postanowienie nr 34/08 jest dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Należy pamiętać, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa powstaje wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że to rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 31.01.2006 r., I OSK 883/05, LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717).

Zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Zawieszając postępowanie lokalizacyjne dla zamierzenia polegającego na budowie marketu spożywczego o powierzchni sprzedaży 800 m2 wraz z elementami infrastruktury technicznej, zagospodarowaniem terenu oraz 80 miejscami parkingowymi, organ I instancji wywiódł, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stawia na równi obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika "z przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia planu dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Oceniając zgodność z prawem opisanego na wstępie postanowienia, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się w szczególności obszary, dla których jest obowiązkowe sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Przepis ten pierwotnie przewidywał konieczność określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych powyżej 2000 m2. Zmiana w powyższym zakresie została wprowadzona art. 12 ustawy z 11.05.2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), który stanowił, że "W ustawie z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) w art. 10 w ust. 2 w pkt 8 wyrazy «powyżej 2000 m2» zastępuje się wyrazami «powyżej 400 m2»". Zmiana ta weszła w życie 18.09.2007 r. (zob. art. 18 ww. noweli).

W tym miejscu trzeba wskazać, że ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych została w całości uznana wyrokiem TK z 8.07.2008 r. (K 46/07, Dz. U. Nr 123, poz. 803) za niezgodną z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była derogacja - z 11.07.2008 r. - całej ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

W ocenie Kolegium, skoro cała ustawa została uznana za niezgodną z Konstytucją i derogowana z obrotu prawnego, to także znajdujące się w niej przepisy zmieniające inne ustawy zostały uznane za niekonstytucyjne i one również zostały derogowane. W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego, przepis art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zmieniający ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "podzielił los" całej ustawy, tj. został derogowany z 11.07.2008 r. Co jednak szczególnie istotne w niniejszej sprawie, wyrok TK wywołuje skutki ex nunc (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że nowelizacja pierwotnego art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., której dokonano przez przepis zmieniający ww. ustawę, weszła w życie i przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w nowym brzmieniu obowiązywał przez ok. 10 miesięcy. Następnie jednak - na mocy przywołanego orzeczenia TK - derogowano ustawę z 11.05.2007 r. (a zatem i jej art. 12) ze skutkiem ex nunc. Nie oznacza to jednak, że został "przywrócony" poprzednio obowiązujący stan prawny w odniesieniu do przepisu uprzednio znowelizowanego przez powyższy art. 12, tj. że nastąpił niejako "automatyczny" powrót do powierzchni sprzedaży określonej, jako "powyżej 2000 m2". W ocenie Kolegium od 11.07.2008 r. przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie wyznacza w ogóle powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, które należy uwzględnić w studium. Skutkiem zatem stwierdzenia przez TK niezgodności z Konstytucją powołanej wielokrotnie ustawy z 11.05.2007 r. jest niewykonalność przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w poniżej wskazanym zakresie. Nie można bowiem bezspornie stwierdzić, jakich obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych dotyczy ten przepis (nie wiadomo przecież, jaka powierzchnia sprzedaży takich obiektów implikuje przedmiotowe "zainteresowanie" studium). Oznacza to, że skoro nie można stwierdzić, jak powierzchnia sprzedaży obliguje organ stanowiący gminy do ujęcia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych najpierw w studium, a następnie w planie miejscowym, to tym bardziej z tego przepisu nie można wywodzić obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzenia planu może bowiem wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, a więc niebudzący żadnych wątpliwości, nakazują uchwalić plan miejscowy. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, powołany przez organ I instancji przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie mógł stanowić podstawy do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego do czasu uchwalenia planu miejscowego. Nie kreuje on bowiem obowiązku uchwalenia planu miejscowego.

Z powyższego wynika, w ocenie Kolegium, że postanowienie Prezydenta W. nr (...) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skoro bowiem orzeczenie TK weszło w życie z 11.07.2008 r., czyniąc niewykonalnym od tej daty przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie określenia w studium obiektów handlowych o określonej powierzchni sprzedaży, to było niedopuszczalne powoływanie się na ten przepis i wskazaną w nim powierzchnię sprzedaży przy wydawaniu 22.12.2008 r. (a więc prawie pięć miesięcy później) postanowienia o zawieszeniu postępowania lokalizacyjnego dla inwestycji obejmującej budowę marketu spożywczego o powierzchni sprzedaży 800 m2. W ocenie Kolegium zawieszenie postępowania lokalizacyjnego nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Kolegium orzekło jak na wstępie.
Stronie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.