Pojęcie pracownika samorządowego (uwagi de lege lata)

Wejście w życie 1.01.2009 r. nowej ustawy o pracownikach samorządowych stworzyło możliwość wyeliminowania licznie zgłaszanych niedoskonałości poprzedniej ustawy z 1990 r. W opracowaniu autor podejmuje próbę oceny zakresu definicji pracownika samorządowego regulowanej zarówno w nowym, jak i w starym akcie prawnym. Analiza prowadzi do wniosku, że odpowiedź na pytanie – czy szansa ujednolicenia kwestii z tym związanych została wykorzystana – nie może być niestety pozytywna.

ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 3/2011

Kwestia zakresu pojęcia pracownik samorządowy od wielu lat budzi wątpliwości[1]. Spory co do jego zakresu powstały na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r.[2] i można wstępnie przyjąć, że przynajmniej częściowo zostały usunięte z chwilą wejścia w życie nowej ustawy o pracownikach samorządowych z 2008 r.[3] (aczkolwiek być może jest to założenie nieco na wyrost[4]).

Pracownik samorządowy

Rozważania dotyczące pojęcia „pracownika samorządowego” warto poprzedzić uwagą natury ogólnej. Nie jest odkrywcze stwierdzenie, że prawo urzędnicze – rozumiane jako zespół (ogół) regulacji dotyczących sytuacji prawnej osób zatrudnionych w szeroko pojmowanym aparacie państwowym (w tym również w samorządzie terytorialnym) – znajduje się na styku prawa administracyjnego oraz prawa pracy, co więcej – można spotkać poglądy kwalifikujące prawo urzędnicze jako wydzielony fragment prawa administracyjnego[5]. W szczególności ku takiej koncepcji skłania się doktryna prawa administracyjnego[6]. Mimo wszystko za prawidłowy uznaję pogląd[7], zgodnie z którym prawo urzędnicze należy traktować jako część prawa pracy. O ile bowiem nie sposób odmówić racji twierdzeniu, że prawo urzędnicze jest przesiąknięte przepisami prawa ustrojowego[8], o tyle należy podkreślić, że prawo urzędnicze rozumiane w sposób przyjęty w doktrynie prawa pracy ocenia osoby zatrudnione w samorządzie terytorialnym nie przez pryzmat ich relacji z otoczeniem jako osobami wykonującymi pewne uprawnienia władcze szeroko rozumianego państwa, a przez pryzmat relacji urzędnik–urząd (czy szerzej – jednostka organizacyjna będąca pracodawcą). Obrazowo można stwierdzić, że prawo urzędnicze nie traktuje wójta jako organu gminy, lecz jako pracownika urzędu tej gminy.

Powyższe założenie ma istotne konsekwencje, chociażby w związku z koniecznością sięgania przy wykładni przepisów dotyczących pracowników samorządowych do zasad prawa pracy (np. zasady uprzywilejowania pracownika) czy dorobku orzecznictwa i doktryny właśnie z tej gałęzi prawa[9].

1. Pracodawca samorządowy jako kryterium wyodrębnienia pracowników samorządowych

Rozpocznę od regulacji art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych , która przy bliższej analizie ujawnia niedoskonałości. Przepis ten odpowiada treści art. 1 ustawy z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym od 1.01.1999 r. (czyli od dnia wejścia w życie reformy administracyjnej, która uzupełniła samorząd terytorialny o szczeble powiatu i województwa)[10], przez co postulaty zgłaszane pod adresem ustawodawcy w omawianym zakresie wciąż pozostają aktualne.

Najogólniej rzecz ujmując, przez pracownika samorządowego należy rozumieć osobę pozostającą w stosunku pracy z jedną z jednostek wymienionych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych , z wyjątkiem tych pracowników, których status prawny regulują inne ustawy (wyłączających ich przy tym z kategorii pracowników samorządowych). Nawet tak ogólna definicja pozwala zwrócić uwagę na dwie kwestie. Z jednej strony o statucie pracownika samorządowego nie decyduje podstawa nawiązania stosunku pracy ani rodzaj zajmowanego stanowiska, z drugiej – wskazuje jednocześnie na dwa podstawowe problemy, gdy chce się udzielić konkretnej odpowiedzi na pytanie, czy dana osoba jest pracownikiem samorządowym. Pierwszy z nich wynika z braku „synchronizacji” zwrotów użytych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych z przepisami ustrojowymi (jest to zresztą jedna z płaszczyzn „nakładania się” prawa urzędniczego i prawa ustrojowego). Drugim zaś jest istnienie przepisów szczegółowych regulujących status prawny określonych kategorii pracowników, a w szczególności trudnością okazuje się wskazanie, czy dana grupa pracowników podlegających takim ustawom zalicza się do kategorii pracowników samorządowych (w takim przypadku ustawy te miałyby charakter lex specialis wobec ustawy o pracownikach samorządowych), czy też nie (stanowiąc wtedy samodzielną kategorię osób zatrudnionych).

Pierwszy z zasygnalizowanych problemów łączy się ściśle z tym, że kryterium pozytywnym wyodrębniającym pracowników samorządowych jest bez wątpienia zatrudnienie u określonego pracodawcy (w doktrynie często używa się określenia „miejsce pracy”[11]) – innymi słowy, występowanie jako strona stosunku pracy określonej jednostki organizacyjnej (urzędu samorządowego lub samorządowej jednostki organizacyjnej). Tym samym określenie, które jednostki wskazuje ustawodawca jako pracodawców samorządowych (gdyż w ten sposób należy je traktować), pozwoli wstępnie określić zakres pojęcia pracownik samorządowy.

Z drugiej strony należy jeszcze zauważyć istnienie przesłanki o charakterze negatywnym, jaką jest podleganie regulacjom odrębnym od ustawy o pracownikach samorządowych. Można zatem wskazać konieczność łącznego zaistnienia dwóch przesłanek o odmiennym charakterze, które decydują o kwalifikacji danej osoby do grupy pracowników samorządowych – spełnienia się przesłanki pozytywnej i niespełnienia się przesłanki negatywnej.

W treści art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych zostały wymienione jednostki organizacyjne, które w sposób niebudzący wątpliwości można „odszukać” w przepisach ustrojowych. Są nimi przede wszystkim urzędy jednostek samorządu terytorialnego, czyli

• urząd gminy[12],
• starostwo powiatowe[13]
• oraz urząd marszałkowski[14].

Podobnie nie nastręcza większych problemów wskazanie, czym są biura (ich odpowiedniki) związków jednostek samorządu terytorialnego[15]. Również pojęcie jednostek pomocniczych gminy zostało doprecyzowane w przepisach ustrojowych[16], aczkolwiek w doktrynie pojawiły się wątpliwości dotyczące tego, kto może być pracownikiem tych jednostek[17].

Pewne kłopoty mogą pojawić się jednak w przypadku pozostałych jednostek. I tak, na poziomie województwa oraz powiatu ustawodawca posługuje się odpowiednio określeniami wojewódzkie[18] i powiatowe jednostki organizacyjne. Otóż ustawy ustrojowe posługują się tymi pojęciami, jednak nie są w tym konsekwentne. W rezultacie można wskazać argumenty przemawiające bądź za szerokim ujęciem tego pojęcia, bądź za ujęciem węższym.

Pierwsze oznacza, że przez pracodawców samorządowych należy rozumieć zarówno jednostki posiadające osobowość prawną (przede wszystkim spółki prawa handlowego[19]), jak i te nieposiadające osobowości prawnej (czyli jednostki budżetowe oraz samorządowe zakłady budżetowe[20]).

Z kolei w ujęciu węższym pracownikami samorządowymi będą jedynie osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych pozbawionych osobowości prawnej. Za drugą z możliwości opowiedziała się w przeważającej części doktryna i to zarówno w wypowiedziach formułowanych na gruncie ustawy z 1990 r.[21], jak i na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych[22]. Uważam, że jest to stanowisko słuszne. Oprócz trafnych argumentów natury funkcjonalnej[23], można również przywołać argumenty normatywne. Otóż pierwszym z nich jest treść rozporządzenia płacowego[24], które zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych określa wykaz stanowisk z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów. Wydaje się słuszne przyjęcie, że rozporządzenie to ma w założeniu tworzyć katalog zamknięty stanowisk, na których są zatrudniani pracownicy samorządowi[25]. Na marginesie można jedynie dodać, że nie jest okolicznością świadczącą dobrze o ustawodawcy to, że rozstrzygnięcia tak istotnych kwestii należy doszukiwać się w przepisach płacowych rangi rozporządzenia, a nie wynikają one bezpośrednio i w sposób precyzyjny z aktów ustawowych.

Dodatkowo ustawa o pracownikach samorządowych dostarczyła jeszcze jednego argumentu pozwalającego wzmocnić powyższą argumentację. Otóż w art. 4 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ustawodawca wskazał katalog rodzajów stanowisk, na których mogą być zatrudniani pracownicy samorządowi. Wydaje się, że można uznać katalog tych stanowisk za zamknięty, co prowadzi do wniosku, że pracownicy spółek komunalnych nie mogą być uznani za pracowników samorządowych ze względu na to, że trudno przyjąć, iż zatrudniani są oni jako urzędnicy lub osoby z personelu pomocniczego i obsługi. Powyższego wniosku nie wyklucza nawet uwzględnienie opinii pojawiających się w piśmiennictwie[26], zgodnie z którymi katalog z art. 4 ust. 2 nie ma charakteru zamkniętego, gdyż autorzy wskazują wyłącznie na kategorię stanowisk obsadzanych w drodze wyboru lub powołania jako jedyny wyjątek od zamknięcia tego katalogu (dodatkowo, żadne z tych stanowisk nie jest oczywiście tworzone poza urzędami wskazanymi w art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych )[27].

W przypadku gminy ustawodawca wyraźnie wskazał, że pracownikami samorządowymi są jedynie osoby zatrudnione w gminnych jednostkach i samorządowych zakładach budżetowych. Stanowi to zresztą dodatkowy argument za koniecznością odmowy uznania pracowników powiatowych i wojewódzkich spółek komunalnych za pracowników samorządowych (niezrozumiałe byłoby różnicowanie sytuacji osób zatrudnionych w takich spółkach tylko ze względu na szczebel samorządu, który daną spółkę założył).

Wreszcie ustawodawca obejmuje zakresem podmiotowym pojęcia „pracownicy samorządowi” osoby zatrudnione w biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Jest to kategoria najbardziej problemowa, gdyż pojęcie jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego nie występuje na gruncie ustaw ustrojowych. Skutkuje to koniecznością „wypełnienia” tego pojęcia w drodze ustaleń doktryny. Co ciekawe, ustawodawca nie uwzględnił tego, że już na gruncie art. 1 ustawy z 1990 r. w piśmiennictwie silnie akcentowano niedoskonałość takiego rozwiązania[28] i powtórzył tę regulację w niezmienionej formie w obecnej ustawie o pracownikach samorządowych.

Wydaje się, że jedynym racjonalnym uzasadnieniem powtórzenia omawianej regulacji jest to, że tak otwarta kategoria pozwala „zmieścić” w tym pojęciu bardzo niejednorodne jednostki, których zróżnicowanie wynika z przepisów administracyjnoprawnych powołujących je do życia. W takim przypadku należałoby traktować zwrot „jednostki administracyjne” jako wszelkie „twory” niemieszczące się w katalogu jednostek wskazanym w art. 2 pkt 1–4 ustawy o pracownikach samorządowych Z drugiej strony, nie sposób nie zauważyć, że uwzględniając przepisy ustawy o finansach publicznych, pewne problemy może rodzić wskazanie jednostek, które nie będą przy tym przybierały formy jednostek budżetowych (ewentualnie, choć rzadziej, samorządowych zakładów budżetowych).

W związku z faktycznym utrzymaniem w mocy dotychczasowych rozwiązań aktualne pozostają poglądy, zgodnie z którymi przyjmuje się, że jednostki budżetowe mogą być tworzone na podstawie statutów jednostek samorządu terytorialnego[29], jak też należy do tej kategorii zaliczyć określone jednostki funkcjonujące na podstawie przepisów powszechnych, takich jak powiatowa komisja do spraw bezpieczeństwa i porządku, delegatury urzędów, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych utworzona na podstawie art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi[30], urząd stanu cywilnego utworzony dla kilku gmin albo jeden lub więcej z kilku w jednej gminie[31].

Z punktu widzenia ustawy o pracownikach samorządowych należy jednak zwrócić uwagę na to, że pracownikami samorządowymi będą jedynie osoby zatrudnione w biurach tych jednostek, a te nie zawsze muszą być powoływane[32]. Ponadto, jak już wskazałem, każdorazowo należy oceniać formę finansowo-prawną danej jednostki przed zakwalifikowaniem jej do kategorii jednostek, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych  

                                                                                                    ***
                                                                                                   DALEJ


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.)

Przyspisy:

• [1] Zob. A. Kisielewicz, Pracownicy samorządowi po reformie administracji publicznej, „Prawo Pracy” 1999/4, s. 3; H. Szewczyk, Zakres pojęcia „pracownik samorządowy” po wejściu w życie reformy administracji publicznej, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1999/12, s. 18; E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s. 93.
• [2] Ustawa z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), dalej: ustawa z 1990 r.
• [3] Ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), dalej: u.p.s.
• [4] Zob. np. A. Szewc, Regulacja prawna zatrudniania pracowników w samorządowych jednostkach organizacyjnych i w jednostkach pomocniczych gmin, „Samorząd Terytorialny” 2010/11, s. 44.
• [5] E. Ura, Prawo urzędnicze..., s. 20.
• [6] Wskazuje na to przedstawianie regulacji dotyczących pracowników administracji publicznej w opracowaniach z zakresu prawa administracyjnego. Zob. np. M. Wierzbowski, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2008; E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2004; H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2008.
• [7] T. Liszcz w: T. Liszcz, R. Borek-Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2005, s. 13 oraz J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 27.
• [8] Specyfika prawa urzędniczego powoduje, że o pewnych zagadnieniach istotnych z punktu widzenia prawa pracy decydują regulacje prawnoustrojowe (pierwszym z rzędu przykładem może być katalog okoliczności skutkujących wygaśnięciem mandatu wójta zawarty w ustawie z 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm., które jednocześnie skutkują ustaniem stosunku pracy).
• [9] Warto jeszcze zwrócić uwagę na jedną kwestię. Otóż posługiwanie się nazwą prawo urzędnicze w odniesieniu do regulacji ustawy o pracownikach samorządowych musi być opatrzone spostrzeżeniem, iż akt ten wykracza poza granice prawa urzędniczego, regulując sytuację pracowniczą także innych niż urzędnicy pracowników samorządowych. Rozważania zawarte w poniższym opracowaniu wykroczą zatem poza granice prawa urzędniczego.
• [10] Można uzupełniająco wskazać, że brzmienie art. 1 ustawy z 1990 r. od 23.02.2000 r. odpowiada z kolei obecnemu brzmieniu art. 2 i art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych
• [11] H. Szewczyk, Zakres pojęcia..., s. 18; A. Kisielewicz, Pracownicy samorządowi..., s. 4. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie jest to prawidłowe, jako że zwrot „miejsce pracy” ma w prawie pracy ściśle określone znacznie.
• [12] Artykuł 33 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
• [13] Artykuł 33 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: u.s.p.
• [14] Artykuł 45 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).
• [15] Związki takie są tworzone na podstawie art. 64 u.s.g. oraz art. 65 i 74 u.s.p.
• [16] Zgodnie z art. 5 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto.
• [17] Zob. H. Szewczyk, Zakres pojęcia..., s. 19 wraz z przywołanymi tam przypisami.
• [18] W odniesieniu do wojewódzkich jednostek organizacyjnych ustawodawca dodatkowo dookreślił je przymiotnikiem „samorządowe”. Wydaje się jednak, że służy on raczej wyraźnemu podkreśleniu, iż ustawa nie obejmuje jednostek organizacyjnych, które są tworzone na poziomie województwa, jednak są jednostkami administracji rządowej lub państwowej.
• [19] Zgodnie z art. 2 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej: u.g.k.) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
• [20] Regulacje dotyczące tych form jednostek sektora finansów publicznych zawiera ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).
• [21] T. Szewc, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, LEX/el. 2003, komentarz do art. 1.
• [22] J. Stelina, Prawo urzędnicze..., s. 84; I. Ślęczkowska, Komentarz do art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w:A. Piskorz-Ryń, I. Ślęczkowska, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, Wrocław 2009, s. 16.
• [23] Dotyczące trudności w „ustaleniu, w którym momencie można mówić o przynależności jednostki organizacyjnej jaką jest spółka do jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której samorząd posiada mniej niż 100% udziałów lub akcji”; T. Szewc, Komentarz do ustawy...
• [24] Rozporządzenie Rady Ministrów z 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.).
• [25] Ewentualne wyjątki musiałyby wynikać wprost z ustaw szczegółowych.
• [26] A. Piskorz-Ryń, Komentarz do art. 4..., s. 33. Podobne wątpliwości, dotyczące kwalifikacji stanowisk zajmowanych na podstawie wyboru oraz powołania (co wynika m.in. z tego, że rozporządzenie płacowe nie wiąże tych stanowisk z żadnym z rodzajów stanowisk wskazanych w art. 4 ust. 2 u.p.s.), prezentuje K. Kawecki, Status pracowniczy, w: S. Płażek, S. Sieńko-Smaga, K. Kawecki, D. Bąbiak-Kowalska, R. Skwarło, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał, Warszawa 2009, s. 19.
• [27] Inaczej. A. Szewc, Regulacja prawna..., s. 46.
• [28] Można wręcz spotkać opinie, że kategoria ta „jest martwa” (S. Płażek cyt. za: K. Kawecki, Status pracowniczy..., s. 15).
• [29] A. Kisielewicz, Pracownicy samorządowi..., s. 6.
• [30] Ustawa z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.).
• [31] T. Szewc, Komentarz do ustawy..., komentarz do art. 1.